Agrivoltaísmo: ¿qué papel deben desempeñar las colectividades para lograr un desarrollo territorial equilibrado?

Alexia Michoud, Pauline Chatelain, abril 2025

Pays et Quartiers de Nouvelle-Aquitaine, le centre de ressources sur le développement territorial en Nouvelle-Aquitaine (PQNA)

Contexto

La transición ecológica a escala territorial requiere replantearse los usos del suelo. En efecto, relocalizar la alimentación y, por tanto, la agricultura, generalizar las prácticas agroecológicas, producir energía renovable, rehabilitar los terrenos baldíos, revitalizar la economía local y los centros urbanos… requiere utilizar el suelo.

En lo que respecta a la transición energética, más allá de los esfuerzos de sobriedad, la ley del 10 de marzo de 2023 relativa a la aceleración de la producción de energías renovables (EnR) prevé facilitar el despliegue de las EnR. De hecho, en 2020, Francia era el único país que no había alcanzado el objetivo europeo del 23 % de EnR en la combinación energética.

Por ello, el Gobierno prevé multiplicar por diez la producción de energía solar de aquí a 2050. Para ello, la ley establece un dispositivo de planificación territorial para el despliegue de las EnR, con el fin de facilitar la aceptación local de los proyectos y garantizar su contribución a un desarrollo territorial equilibrado.

En particular, los municipios deberán, tras consultar con la población, identificar las zonas de aceleración para las energías renovables, que se someterán a debate a escala intermunicipal para garantizar su coherencia con el proyecto territorial, y luego serán aprobadas en un mapa por el referente prefectoral.

En lo que respecta específicamente al agrivoltaísmo, un decreto del 8 de abril de 2024 precisó las condiciones de desarrollo de estos proyectos, condicionándolos a su compatibilidad con una producción agrícola significativa e imponiendo que las instalaciones mejoren o no obstaculicen el rendimiento agronómico de las explotaciones.

En lo que respecta a la transición alimentaria, tras los Estados Generales de la Alimentación, el Programa Nacional de Alimentación 3 (PNA3) establece las orientaciones nacionales en materia de alimentación: justicia social, reducción del desperdicio y educación alimentaria. Para garantizar una alimentación saludable para todos, una de las palancas de acción identificadas es el despliegue de los Proyectos Alimentarios Territoriales.

Creados por la Ley de Futuro para la Agricultura, la Alimentación y los Bosques de 2014, los Proyectos Alimentarios Territoriales (PAT) reúnen a los actores de un territorio para que definan los retos relacionados con la alimentación y la agricultura y se esfuercen por aportar soluciones. Uno de los retos es permitir la estructuración de las cadenas alimentarias locales, para que los alimentos que se consumen en el territorio se produzcan localmente y, a ser posible, de forma respetuosa con la salud humana, animal y los ecosistemas. Sin embargo, diversificar la producción y transformar las prácticas (por ejemplo, dar prioridad a la ganadería extensiva) requiere más tierras agrícolas. Por lo tanto, es esencial preservar y hacer accesibles las tierras agrícolas para favorecer la instalación y la diversificación de la actividad agrícola. Se trata de un reto ya de por sí complejo, pero que puede cobrar aún más importancia si estas tierras también se pueden utilizar para otros fines, como la producción de energía.

Problemática

En este contexto, cada vez más municipios y propietarios de tierras (entre ellos agricultores) son contactados por empresas energéticas con el fin de acelerar la producción de electricidad fotovoltaica, incluso en terrenos agrícolas, como atestiguan los participantes en el intercambio.

Una responsable del «Proyecto Alimentario Territorial» en una zona de Nueva Aquitania, que es el origen del tema del intercambio, explica la situación de su territorio.

Esta se enfrenta a fenómenos de retención y especulación inmobiliaria. Los bosques y las zonas de pastoreo están expuestos a riesgos de inundaciones e incendios, el paisaje agrícola es diverso, pero los suelos son muy arenosos y el sector agrícola está en declive. Los tres establecimientos públicos de cooperación intermunicipal estructurados en Países (denominación Ley Voynet) han puesto en marcha un Proyecto Alimentario Territorial con la colaboración de las asociaciones locales. El objetivo es relocalizar las cadenas de producción para una agricultura nutritiva, resiliente y sostenible. El territorio también cuenta con un Plan Climático Aire Energía Territorial (PCAET) que orienta, en particular, la transición energética local.

Este territorio, al igual que otros, se enfrenta a una fuerte dinámica de desarrollo de la producción de energía fotovoltaica, en particular la agrivoltaica.

El territorio se pregunta hoy en día sobre la articulación de los objetivos del PAT y del PCAET, y necesita comprender los retos y la normativa relativa a los proyectos agrivoltaicos, para garantizar su desarrollo equilibrado.

¿Qué es la agrovoltaica?

La oficina de estudios Vertigo Lab presentó el marco normativo:

Entre varias definiciones, la que hay que retener es la que figura en la ley APER (2023): una instalación fotovoltaica cuyos módulos se instalan en una parcela agrícola y que contribuye de forma sostenible a la instalación o al mantenimiento de una actividad agrícola con ingresos sostenibles, aportando un servicio.

Cabe recordar que el agrivoltaísmo tiene su origen en el ámbito de la investigación agronómica. En 2011, Christian Dupraz, investigador del INRAE en agroforestería, llevó a cabo un primer estudio para evaluar la sinergia entre la agricultura y la producción de energía.

Impactos del agrivoltaísmo en el territorio

Consumo de suelo

La Programación Plurianual de Energía (PPE) no prevé específicamente ningún objetivo para el agrivoltaísmo, pero los actores del sector, como France Agrivoltaïsme, han propuesto un escenario que apunta a 20 GW de energía agrivoltaica producida a partir de 2030 y 45 GW en 2035 para contribuir a la PPE. En concreto, esto requiere instalar paneles en menos del 1 % de la superficie agrícola útil (SAU) francesa, es decir, entre 30 000 y 200 000 hectáreas. Hoy en día, paradójicamente, ya hay más de un millón de hectáreas «aseguradas», es decir, identificadas por los promotores (empresas energéticas) para emprender proyectos agrivoltaicos.

Por lo tanto, la importancia de la agrovoltaica en términos de superficie debe relativizarse a escala nacional. No obstante, algunos territorios, especialmente soleados o conectados a la red de distribución eléctrica, son más atractivos y pueden concentrar potencialmente los proyectos de desarrollo.

Productividad agrícola

Aunque los impactos son difíciles de cuantificar y calificar en la producción agrícola, se están realizando estudios al respecto. Estos estudios los llevan a cabo las Cámaras de Agricultura y la comunidad científica (INRAE, escuelas de ingeniería y agronomía, ADEME, etc.) a largo plazo (5-10 años), con el fin de evaluar el efecto en varios ciclos de cultivo. Estos estudios tienden a ser completos: ensayos agronómicos, estudios climáticos, análisis socioeconómicos (rentabilidad para los agricultores, modelo de reparto de ingresos, etc.). La creación de un observatorio de agrivoltaísmo por parte de la ADEME debería permitir recopilar datos sobre los proyectos.

A la espera de los resultados de estos estudios, con el fin de garantizar la preservación de la productividad agrícola, la ley establece que el proyecto agrivoltaico debe proporcionar, en la fase de explotación, al menos uno de estos cuatro servicios:

• Mejora del potencial y el impacto agronómicos

• Adaptación al cambio climático

• Protección contra los riesgos

• La mejora del bienestar animal

También hay que demostrar que no perjudica de forma sustancial a ninguno de estos servicios ni de forma limitada a dos de ellos (véase el artículo L. 314-36 del Código de Energía).

El estudio de impacto ambiental (que incluye, si es necesario, una parte sobre humedales) es obligatorio, y los expedientes deben demostrar la calidad de la integración paisajística.

Hay otras medidas que no son obligatorias, pero que se recomiendan encarecidamente: estudios técnico-económicos, análisis agro-pedológicos, movilización de tierras agrícolas, estudio de impacto ambiental, humedales, estudio de integración paisajística, etc.

Renta financiera

Muchos propietarios de tierras, incluidos los agricultores, se sienten tentados por la maná financiera que supone la instalación de paneles. A menudo, esto permite valorizar las tierras agrícolas mejor que la actividad agrícola, desde el punto de vista económico. Una razón para que los propietarios de tierras privilegien este uso en sus contratos de arrendamiento y para que los agricultores diversifiquen sus ingresos, especialmente con vistas a su jubilación.

¿Cómo hacer que todo el territorio se beneficie de esta fuente de ingresos que se concentra únicamente en determinadas explotaciones agrícolas?

Se han barajado varias posibilidades:

• algunos proyectos existentes permiten que el territorio se beneficie de la energía producida (autoconsumo)

• fondo intermunicipal de desarrollo agrícola: recaudación de los fondos del impuesto fijo sobre las empresas de red (IFER), del cual el 50 % corresponde a la EPCI, y de la compensación colectiva agrícola, para financiar proyectos de instalación y diversificación agrícola privilegiados por la colectividad, ya que se ajustan a los objetivos del Proyecto alimentario del territorio (modelos de circuitos cortos y de proximidad, agroecología, etc.). La CC del Réolais en Sud Gironde, así como tres EPCI colindantes, cooperan en este fondo. Para más información, póngase en contacto con: Simon Bart, responsable de desarrollo agrícola de la CC del Réolais en Sud Gironde: 06 09 61 33 37 / agriculture@reolaisensudgironde.fr

• Agrupación para la Utilización de Financiaciones Agrícolas (GUFA): ejemplo de la GUFA de Nièvre en forma de SAS, financiada por proyectos agrioltaicos que permiten financiar proyectos agrícolas colectivos locales

¿Qué palancas tienen los territorios?

¿Qué pueden hacer los actores del territorio para garantizar un desarrollo equilibrado de la agrovoltaica y para asegurarse de que el objetivo y los ingresos agrícolas primen sobre la producción energética?

Las colectividades territoriales y sus agrupaciones pueden actuar a través de:

• la planificación: posibilidad de incluir prescripciones y prohibiciones en el Plan de Coherencia Territorial (SCoT), definir zonas de aceleración de las energías renovables en concertación con los habitantes y validadas por la Prefectura, Zonas Agrícolas Protegidas (proyecto con validación específica de las cámaras de agricultura) en la normativa del Plan Local de Urbanismo (PLU y PLUI: PLU Intercomunal).

• Durante la revisión de estos documentos, la colectividad puede solicitar en particular a los agricultores y trabajar con los habitantes para comprender las necesidades y trabajar el aspecto paisajístico de los proyectos.

• la verificación de la conformidad y compatibilidad de los proyectos con las doctrinas locales y los objetivos de transición ecológica (de la Región como el SRADDET, del departamento, etc.)

• Colaboración con las Cámaras de Agricultura para apoyar los proyectos con «fondos de compensación».

Durante el intercambio, la comunidad de municipios de Bazadais (33) compartió espontáneamente su experiencia en la revisión del PLUI en 2024, que permite regular la docena de proyectos agrivoltaicos en su territorio:

El PLUI prevé varias orientaciones temáticas de ordenación y programación, que integran la agrovoltaica subordinándola a la actividad agrícola y definiendo límites medioambientales y paisajísticos a los proyectos. En el reglamento del PLUI, las tramas verdes y azules se definen como zonas en las que están prohibidos los proyectos agrivoltaicos. El léxico del reglamento permite definir los límites de los proyectos: limitación de la superficie a 25 ha, implantación obligatoria con un agricultor ya instalado en el territorio, retirada de 200 metros con respecto a las zonas residenciales, integración paisajística, etc.

El desarrollo de proyectos agrivoltaicos se enmarca en el Plan de Coherencia Territorial (SCoT) del sur de Gironda, que prevé 90 hectáreas de paneles fotovoltaicos (incluido el agrivoltaísmo) para 2050. Estas cifras se recogen en el OAP temático del PLUI de Bazadais.

Vigilancia y enfoque caso por caso

Si bien los documentos de urbanismo permiten establecer un marco de negociación con los promotores, como atestigua el responsable de urbanismo de Bazadais, Vertigo Lab recuerda que estos pueden ser objeto de recurso contencioso, en particular por parte de las empresas energéticas. Vertigo Lab aconseja fijar también objetivos agrícolas, paralelos a los de producción de energía. La agricultura debe ser la principal fuente de ingresos del agricultor. Este análisis debe realizarse caso por caso, asegurando la viabilidad del proyecto agrícola con la pareja agricultor-promotor. Es interesante asociarse con la Cámara de Agricultura, que puede acompañar a estas parejas en las fases de prueba, prototipado y construcción del modelo económico.

Importancia de la concertación

Los participantes en el intercambio dan testimonio de una oposición cada vez mayor por parte de los habitantes a los proyectos, sobre todo cuando estos se multiplican en un mismo territorio.

Desde 2024, es obligatorio crear un comité de proyecto para los proyectos situados en zonas de aceleración de las energías renovables. Sin embargo, los territorios lamentan que las reuniones sean demasiado breves y más informativas que consultivas, y que estén dirigidas por los promotores. La fase de consulta pública de los proyectos se produce tarde y solo permite la modificación.

Las pistas propuestas por los participantes son:

• la co-construcción de la concertación por parte de la colectividad con el binomio promotor-agricultor

• la propuesta por parte de la colectividad de un método y un calendario: pedir al promotor las fechas en las que los representantes electos y los representantes de los habitantes están disponibles, prever varias reuniones, no comenzar con un proyecto ya «llave en mano»

• el posible recurso a la Comisión Nacional de Debate Público (CNDP) para proyectos de gran envergadura, lo que permite garantizar la calidad y la neutralidad de los intercambios

• la orientación hacia los promotores que se adhieren a los grandes sindicatos de energía

Cambio de las prácticas de trabajo

Conciliar la transición energética y alimentaria para favorecer un desarrollo territorial equilibrado requiere crear o reforzar las sinergias de trabajo entre las políticas públicas e intercambiar información entre los representantes electos y los técnicos responsables de los PAT y los PCAET, en coherencia con el proyecto territorial y los contratos (COT, CRTE, contratos con la Región).

La diversidad de profesiones representadas en este Café pone de manifiesto la necesidad de transversalidad en este tema. PQN-A se esfuerza por acompañar esta transversalidad a través de sus diferentes misiones, en particular la misión Políticas contractuales y transiciones.

Referencias