Regiones y áreas metropolitanas

Rivalidades y dependencias, o el arte francés del equilibrio territorial

Philippe Estèbe, Sacha Czertok, noviembre 2025

Plateforme d’observation des projets et stratégies urbaines (POPSU)

Dos visiones del territorio : entre el funcionalismo y las redes

La obra comienza con el periodo decisivo comprendido entre 2014 y 2016, marcado por la aprobación de las leyes MAPTAM y NOTRe, que crearon las « metrópolis », así como por la fusión de las regiones francesas. Esta «retrospectiva de una secuencia de cambios institucionales» permite constatar el afianzamiento de dos actores poderosos, pero con misiones distintas: las regiones, cuyas competencias se refuerzan en materia de ordenación del territorio y desarrollo económico; y las metrópolis, encargadas de impulsar el desarrollo socioeconómico a una escala más amplia.

El « pacto Estado-metrópolis » de 2016 consagra esta intención al erigir a las metrópolis como competidoras mundiales y « locomotoras » del desarrollo regional y rural. Este marco legislativo, señalan los autores, constituye una nueva doctrina de ordenación del territorio con respecto a las décadas anteriores.

En su informe «La Francia de 2020», publicado en 2000, la DATAR daba prioridad a un enfoque policéntrico en el que todos los territorios (urbanos, rurales y comarcas) se consideraban equivalentes en cuanto a capacidad y disponían de un «derecho al desarrollo», a través de pirámides contractuales reguladas por los Contratos de Planificación Estado-Regiones.

Desde 2014, esta equivalencia se ha puesto en tela de juicio, ya que las metrópolis han surgido como actores dotados de una misión específica de « apoyo benévolo » a los demás territorios, lo que ha dado lugar a una interpretación más jerárquica de la estructura nacional. ¿Significa esta jerarquía que el legislador se alinea con una visión que considera el fortalecimiento de los territorios metropolitanos como un elemento central del proceso de acumulación de capital financiero, técnico y humano, o se inscribe en la continuidad histórica de la ordenación del territorio francés, que busca un equilibrio entre París y la provincia mediante el apoyo a las « metrópolis de equilibrio » ? La respuesta a esta pregunta no es clara. La etiqueta de «metrópoli» atribuida a las 22 entidades oculta la gran heterogeneidad que existe entre ellas. De hecho, no tienen el mismo peso demográfico ni económico. Los autores distinguen una « cabeza de serie » formada por siete aglomeraciones de envergadura europea, mientras que otras se asemejan más a capitales regionales o han sido promovidas por razones políticas o estratégicas. Al mismo tiempo, la fusión de las regiones ha sido fruto de complejas negociaciones políticas y de «apaños» (como en el caso del Gran Este o Occitania), lejos de un análisis puramente funcional. Así, aunque el legislador les insta a trabajar conjuntamente en competencias complementarias (innovación, economía), su nacimiento precipitado y fruto de compromisos políticos complica esta posible alianza.

Metrópolis conquistadoras frente a regiones gestoras

El segundo capítulo explora los motivos de la rivalidad entre los «outsiders» —las regiones y las metrópolis— en el sistema político-administrativo francés.

La ambigüedad regional es histórica, oscilando entre el « regionalismo » (en el sentido de la búsqueda de una autonomía identitaria, como en Alsacia o en Córcega) y la « regionalización » (como búsqueda de una eficacia administrativa y funcional).

Los geógrafos retoman aquí este debate clásico que enfrenta a los defensores de la región « natural » (que se supone que garantiza una estabilidad geográfica) y a los partidarios de la región « funcional » (que refleja un sistema de intercambios polarizado por las ciudades).

En Francia, las regiones han tenido, desde este punto de vista, dificultades para afirmarse. Aunque se convirtieron en entidades autónomas de pleno derecho en 1982 y gestionan hoy en día los fondos europeos, las regiones adolecen de debilidades estructurales. Los autores califican así sus prerrogativas de «competencias sobre el papel». Como líderes sin poder normativo real, las regiones llevan a cabo una acción directa que a menudo se limita a los institutos de secundaria y al transporte regional, mientras que el resto queda estrictamente regulado por el Estado.

Las metrópolis, por su parte, se enfrentan a una forma de ilegitimidad política. La tradición francesa de «urbafobia» y de discriminación positiva a favor del campo ha dejado huellas profundas, como han puesto de manifiesto las reacciones de expertos y representantes electos ante la creación institucional de las metrópolis, denunciando una fractura entre las metrópolis depredadoras de recursos y la «Francia periférica».

Los procesos de territorialización de las regiones y las metrópolis divergen, por tanto, de manera fundamental. Las primeras buscan la legitimidad a través del territorio geográfico y el sentimiento de pertenencia, adoptando a menudo una postura protectora frente a las zonas rurales y las ciudades medianas para compensar su lejanía del terreno. Por el contrario, las metrópolis se liberan del espacio regional mediante el marketing territorial (Hello Lille, OnlyLyon) y despliegan su influencia en red a través de alianzas horizontales y la diplomacia internacional. Esta asimetría también es financiera: las metrópolis disponen de un efecto palanca más directo y de presupuestos menos limitados que los de las regiones.

En consecuencia, los planes regionales (SRADDET) tienden a marginar la realidad metropolitana para dar prioridad al policentrismo y al equilibrio territorial, por temor a un « jacobinismo regional » urbano.

¿Hacia una gobernanza basada en alianzas horizontales ?

El tercer capítulo analiza cómo algunas metrópolis se liberan de su « yugo territorial » para intervenir en ámbitos que, en teoría, son competencia regional o estatal, transformando así el modo de administración local. En torno a la alternativa «metrópolis conquistadoras frente a regiones gestoras», la obra propone un análisis de cuatro casos prácticos estudiados en las monografías de POPSU Métropoles:

• Orléans Métropole y la Región Centro-Valle del Loira : con el fin de afirmar su función de capital regional frente a su vecina Tours, Orléans se adentra en el ámbito de la sanidad, a pesar de no disponer, sobre el papel, de ninguna competencia jurídica inicial para hacerlo. Al coordinar la incorporación de profesionales y transformar su Hospital Regional (CHR) en un Hospital Universitario (CHU) en 2023, la metrópoli se ha convertido en un actor imprescindible de la « remédicalización » regional, compensando las carencias del Estado y de la región.

• Montpellier Méditerranée Métropole y la Región de Occitania: relegada políticamente por la designación de Toulouse como capital de la nueva Región de Occitania, surgida de la fusión entre Languedoc-Rosellón y Mediodía-Pirineos, Montpellier busca reposicionarse mediante la gestión del litoral. Al pasar de una postura «imperialista» a una diplomacia de reciprocidad, se ha impuesto en el complejo entramado del plan «Litoral 21» y de la gestión integrada tierra-mar, aglutinando a las mancomunidades vecinas.

• La Eurometrópoli de Estrasburgo y la Región Gran Este: situada en los límites de la vasta nueva región creada por la fusión entre Alsacia, Lorena y Champaña-Ardenas, Estrasburgo apuesta por su dimensión de metrópoli fluvial y renana. Desarrolla una intensa actividad diplomática, forjando alianzas internacionales con las ciudades del Alto Rin (Basilea, Friburgo, Karlsruhe) y creando un campus europeo, al tiempo que gestiona las crecientes tensiones entre las actividades portuarias y las necesidades urbanas.

• La Metrópoli Europea de Lille (MEL) y la (nueva) Región de Hauts-de-France : ante las tensas relaciones regionales con la cuenca minera u otras ciudades del territorio (Valenciennes, por ejemplo), la MEL da prioridad a la cooperación transfronteriza. Ha estructurado una red de acción pública con sus vecinas belgas mediante la constitución de una Agrupación Europea de Cooperación Transfronteriza en torno a cuestiones relacionadas con el metabolismo urbano —gestión del agua, la energía y los residuos—, convirtiéndose así en una « cabeza de puente » de la apertura internacional de su región.

Estos ejemplos llevan a los autores a concluir que las metrópolis ya no son solo gestoras urbanas, sino artífices de políticas interterritoriales que utilizan su capacidad de acción para crear « coaliciones de actores » híbridas que trascienden los niveles administrativos clásicos.

En conclusión, los autores subrayan que las alianzas implícitas entre metrópolis y regiones podrían constituir una vía para superar las rivalidades. Las metrópolis se comprometen en iniciativas que, de hecho, se sitúan en el ámbito de los planes regionales de ordenación, pero sin un marco contractual rígido. Al abordar « puntos negros » regionales como la sanidad en Centro-Valle del Loira o la reestructuración industrial en Altos de Francia, renuevan los modos de intervención clásicos de las instituciones públicas territoriales y alteran los sistemas de alianzas horizontales al eliminar las fronteras administrativas.

Ante este reto, las regiones tienen tres opciones : mantener una postura reguladora a través de los planes para enmarcar estas iniciativas ; adoptar una postura compensatoria centrándose en los territorios desatendidos por las metrópolis ; optar por una participación selectiva en estos dispositivos metropolitanos aportando un valor añadido regional específico. Aunque a los autores les parece más probable una combinación de estos tres enfoques, insisten en una última idea : las políticas regionales ya no pueden prescindir de las metrópolis. El reto futuro es, sin duda, la capacidad de estos dos « outsiders » para coordinar sus estrategias y forjar alianzas implícitas con el fin de garantizar la cohesión del territorio nacional.

Retos y políticas públicas

La obra plantea varios retos y debates fundamentales que estructuran la acción pública territorial en Francia, especialmente desde las reformas de 2014-2016.

El paso de una doctrina de ordenación policéntrica a una visión jerárquica

Un debate central gira en torno al cambio de filosofía de la ordenación del territorio. Hasta finales de la década de 1990, la doctrina (encarnada, en particular, por la Ley Voynet de 1999) daba prioridad a un enfoque policéntrico destinado a otorgar un « derecho al desarrollo » equivalente a todos los territorios, tanto rurales como urbanos.

Desde 2014, el legislador ha establecido una visión jerárquica: las metrópolis se designan ahora como «locomotoras» de la economía nacional y «catalizadores» del desarrollo regional, rompiendo con la idea de una equivalencia de capacidad entre todos los territorios.

La legitimidad política de las metrópolis y el debate sobre la « fractura territorial »

La obra pone de relieve el debate sobre la percepción de ilegitimidad de las metrópolis, alimentado por una tradición de « urbafobia » en Francia.

Las políticas e instituciones metropolitanas se enfrentan a una contestación creciente que las acusa de una falta de « filtración » hacia los territorios vecinos y de acaparar recursos a costa de la « Francia periférica ». Este debate se ha reactivado con motivo de las políticas ecológicas. El objetivo de la «Cero Artificialización Neta» (ZAN) o las «Zonas de Bajas Emisiones» (ZFE) es percibido por algunos representantes electos, expertos y ciudadanos como políticas impulsadas por las metrópolis que ignoran las realidades rurales.

La asimetría en la capacidad de actuación entre regiones y metrópolis

Un reto estructural radica en el contraste entre las competencias de estas dos instituciones :

• Las regiones disponen de amplias competencias (ordenación del territorio, economía), pero a veces se presentan como « competencias sobre el papel », ya que carecen de poder normativo real y están fuertemente controladas por el Estado.

• Las metrópolis, aunque limitadas geográficamente, disfrutan de un efecto palanca financiero y operativo más directo y de una mayor capacidad de reacción.

Las metrópolis como nuevos agentes de las políticas regionales

La obra destaca la aparición de « metrópolis conquistadoras » que abordan cuestiones que trascienden su ámbito jurídico inicial, creando así desbordamientos de competencias: en Orléans en el sector sanitario, en Montpellier en la gestión de riesgos costeros, en Estrasburgo y Lille en el marco de la cooperación transfronteriza

Hacia una gobernanza basada en « alianzas horizontales »

Por último, la obra plantea el debate sobre la posible desaparición del modelo de administración territorial vertical. La acción pública se está desplazando hacia sistemas de alianzas horizontales y una forma de « diplomacia territorial ». Las metrópolis actúan ahora a través de redes de agentes híbridos (profesionales, asociativos, institucionales) que trascienden los niveles administrativos tradicionales para construir estrategias de geometría variable.

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