Les politiques foncières locales en France

2007

Association Internationale de Techniciens, Experts et Chercheurs (AITEC)

Cette fiche revient sur le transfert des politiques foncières de l’Etat vers l’échelle locale, depuis les lois de décentralisation. Elle présente les différents outils dont disposent les communes en matière foncière et évalue la pertinence du niveau local pour régler les conflits et gérer les enjeux fonciers.

Les politiques foncières (ensemble des réglementations, moyens et outils mis en œuvre afin d’assurer l’administration des sols) jouent toujours un rôle clé dans les politiques urbaines et du logement mais elles en sont souvent une partie cachée, non affichée explicitement. Les politiques foncières en France sont marquées par une évolution très forte : la rupture issue des profondes réformes de la décentralisation menées à partir du début des années 1980. Dans la structure institutionnelle qui en a résulté, le poids déterminant des municipalités y joue un rôle essentiel. Pour mener les politiques de maîtrise foncière, les collectivités publiques disposent en France d’une très large gamme d’outils, en particulier pour intervenir directement sur les marchés fonciers. Mais la fragmentation institutionnelle et la globalisation des marchés peuvent rendre délicate la conduite des politiques foncières locales.

Qui a la responsabilité des politiques foncières en France ?

Après une très longue tradition de forte centralisation, dans laquelle l’État jouait un rôle clé, une importante réforme de décentralisation est intervenue à partir de 1981 et plusieurs lois, en particulier entre 1981 et 1983, ont profondément transformé l’organisation des pouvoirs en la matière. Pour nous en tenir à l’essentiel, le pouvoir en matière d’urbanisme et de politique foncière a été attribué aux communes. Ce sont elles qui ont aujourd’hui le pouvoir le plus important : préparer et approuver les plans locaux d’urbanisme (PLU), le principal document d’urbanisme, opposable aux tiers, qui précise ce qu’on peut faire sur chaque parcelle du territoire, quel type de bâtiment on peut construire, quels sont les espaces protégés, etc. Lorsqu’une commune a approuvé son PLU, elle a la responsabilité de délivrer (ou de refuser) le permis de construire. C’est bien sûr une étape clé dans la politique locale.

Si l’on tient compte du fait qu’il existe en France plus de 36 000 communes, on comprend qu’il s’agit là d’un système extrêmement décentralisé. Pour comprendre comment peut fonctionner un système aussi décentralisé, on doit prendre en compte trois éléments complémentaires :

Les outils des politiques foncières locales

En plus des outils réglementaires, en particulier du Plan local d’urbanisme, les collectivités locales disposent d’un certain nombre d’outils pour intervenir directement sur les marchés fonciers :

La mise en œuvre des politiques foncières

Dans la pratique, beaucoup de communes n’ont pas véritablement de politique foncière active, et leur politique d’urbanisme se limite principalement à la réglementation de l’urbanisme et à la délivrance des autorisations. Les exemples significatifs sont le plus souvent le fait de grandes collectivités, généralement organisées en structures intercommunales comme les communautés urbaines. On peut prendre par exemple le cas de la Communauté Urbaine de Lyon, la COURLY, qui regroupe aujourd’hui 57 communes, soit plus d’un million d’habitants. Elle est dotée de services techniques compétents et elle a la charge de la préparation et de la mise en œuvre du PLU, ainsi que de la politique d’acquisition foncière pour contribuer à la bonne mise en œuvre du plan. Elle fait en particulier un usage actif du droit de préemption, notamment pour la mise en œuvre de sa politique du logement social.

Une autre configuration est celle de la création d’Établissements publics fonciers spécialisés. Ceux-ci peuvent être créés par l’État ou, de plus en plus, comme des Établissements publics fonciers locaux. Ils peuvent être alimentés par une taxe spécifique, la “taxe locale d’équipement”, et ils disposent d’un certain nombre de prérogatives de la puissance publique, en particulier le recours à l’expropriation et au droit de préemption. La récente loi “Engagement National sur le Logement” du 13 juillet 2006 contient d’ailleurs des dispositions pour encourager le développement de tels outils au niveau des régions. Il n’est pas certain que ce niveau soit le plus adéquat.

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