Dispositifs de soutien aux énergies renouvelables

septembre 2022

Objectifs des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables

Le développement des énergies renouvelables bénéficie d’un soutien de l’État soit en amont dans le domaine de la recherche et développement, soit en phase d’industrialisation en soutien à la demande et au déploiement commercial (par exemple par le biais de tarifs d’achats ou de compléments de rémunération délivrés dans le cadre de guichets ouverts ou d’appels d’offres ou de dispositifs fiscaux).

Le choix entre les différents outils de soutien dépend de la maturité technologique, de la compétitivité et des retombées en termes de valeur ajoutée en France et en Europe, au regard des caractéristiques de la chaîne de valeur de chaque énergie et de ses avantages comparatifs.

Objectifs de développement des énergies renouvelables

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) a été promulguée le 17 août 2015. Elle fixe des objectifs ambitieux en matière de développement des énergies renouvelables :

• augmenter la part des énergies renouvelables à 23 % de la consommation finale brute d’énergie en 2020 et à 32 % de cette consommation en 2030 ;

• atteindre 40 % de la production d’électricité d’origine renouvelable en 2030 ;

• atteindre 38 % de la consommation finale de chaleur d’origine renouvelable en 2030 ;

• atteindre 15 % de la consommation finale de carburant d’origine renouvelable en 2030 ;

• atteindre 10 % de la consommation de gaz d’origine renouvelable en 2030 ;

• multiplier par cinq la quantité de chaleur et de froid renouvelables et de récupération livrée par les réseaux de chaleur et de froid à l’horizon 2030.

Pour atteindre ces objectifs, le gouvernement s’est doté d’un nouvel outil de programmation appelé programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), qui se substitue aux anciens outils de programmation qui fixe des objectifs quantitatifs, pour chaque filière renouvelable, sur une période de 10 ans à l’exception de la première période prévue pour couvrir la période 2016-2023. La PPE sera revue tous les 5 ans, à l’exception de la première révision qui interviendra en 2018.

Les Programmations pluriannuelles des investissements (PPI) existantes ont été mises à jour par arrêté du 24 avril 2016 relatif aux objectifs de développement des énergies renouvelables, lui-même remplacé par le décret n°2016-1442 du 27 octobre 2016 relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie.

Des objectifs pour chaque filière renouvelable à l’horizon 2018 et 2023 ont ainsi été fixés, allant donc au-delà de leur horizon initial qui était 2020.

Les mécanismes incitatifs mis en place sont spécifiques à chaque filière et doivent faire l’objet d’adaptations périodiques pour tenir compte des évolutions techniques et économiques. Ils sont guidés par le principe d’assurer à ces technologies la rentabilité minimale nécessaire à leur déploiement.

Lever les verrous technologiques

Plus les technologies sont à un stade précoce de développement, plus les verrous sont d’ordre technologique. Leur levée nécessite des actions de recherche et développement qui sont également soutenues par l’Etat dans le cadre de programmes spécifiques. Il peut s’agir d’aides ciblées (fonds démonstrateurs) ou d’aides transverses (crédit d’impôt recherche par exemple).

Lever les verrous technico-économiques

Lorsque les technologies sont au stade du déploiement commercial, les verrous peuvent être davantage d’ordre technico-économique : optimisation industrielle, modèle d’affaire. Le soutien de l’Etat au déploiement des énergies renouvelables a vocation à lever ces obstacles et à assurer l’atteinte des objectifs nationaux en termes de pénétration des énergies renouvelables dans le mix énergétique.

Aider au déploiement des énergies renouvelables

Des outils de soutien public sont nécessaires au déploiement des énergies renouvelables compte tenu du coût encore supérieur au prix de marché des énergies renouvelables, leur déploiement ne pourrait pas se faire sur le seul critère de compétitivité dans un fonctionnement de marché.

Les mécanismes incitatifs mis en place sont spécifiques à chaque filière et doivent faire l’objet d’adaptations périodiques pour tenir compte des évolutions techniques et économiques. Ils sont guidés par le principe d’assurer à ces technologies la rentabilité minimale nécessaire à leur déploiement.

Les outils de soutien aux énergies renouvelables dans le secteur électrique

L’encadrement communautaire de soutien à la production électrique d’origine renouvelable

La Commission européenne a adopté des nouvelles lignes directrices encadrant les aides d’Etat à l’énergie et à l’environnement le 28 juin 2014. Elles prévoient les principes suivants pour le soutien aux énergies renouvelables ou à la cogénération :

• Possibilité de recourir à des tarifs d’achat garantis pour les installations d’une puissance inférieure à 500 kW, ou 3 MW ou 3 unités de production pour la filière éolienne ;

• Obligation de recourir à des mécanismes de rémunération sur le marché avec prime pour les installations de puissance supérieure à 500 kW, ou 3 MW ou 3 unités de production pour la filière éolienne, à compter du 1er janvier 2016 ;

• Obligation de passer par des appels d’offres technologiquement neutres pour les installations de puissance supérieure à 1MW, ou 6 MW ou 6 unités de production pour la filière éolienne, à compter du 1er janvier 2017. Des exemptions au principe d’appels d’offres et au critère de neutralité technologique sont prévues.

Cet encadrement communautaire vise à favoriser une plus grande intégration des énergies renouvelables au marché électrique.

Pour atteindre ces nouveaux objectifs concernant la production d’électricité, le gouvernement dispose principalement de deux types de dispositifs de soutien :

• les guichets ouverts, qui ouvrent un droit à bénéficier d’un soutien pour toute installation éligible ; conformément aux lignes directrices européennes ils sont désormais plutôt réservés aux petites installations ;

• les procédures de mise en concurrence, où le soutien est attribué aux seuls lauréats de ces procédures (ex : appels d’offres).

Au sein de ces dispositifs de soutien, ce dernier peut être apporté sous deux formes : l’obligation d’achat ou le complément de rémunération, instauré par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte et qui consiste, conformément aux lignes directrices à verser une prime au producteur en complément de la vente de son électricité sur le marché.

Les guichets ouverts

Le dispositif de l’obligation d’achat, ou celui de complément de rémunération qui va être mis en place en 2016, avec guichet ouvert, sont mieux adaptés aux filières matures, pour lesquelles les coûts de production sont relativement connus et stables et pour lesquelles les sites potentiels de développement sont nombreux, avec des conflits d’usages limités. Ces dispositifs sont prévus aux articles L. 314-1 à L. 314-13 du code de l’énergie pour l’obligation d’achat et L. 314-18 à L. 314-27 du code de l’énergie pour le complément de rémunération.

Par leur plus grande simplicité, les dispositifs en guichet ouvert, et notamment le dispositif d’obligation d’achat, sont également plus adaptés aux installations de petites tailles. Dans un système d’obligation d’achat, tout kilowattheure injecté sur le réseau public est acheté par un acheteur obligé à un tarif d’achat, supérieur au niveau moyen du prix de marché, fixé à l’avance et permettant de couvrir les coûts de son installation tout en assurant une rentabilité normale de son projet.

La liste des installations éligibles à l’obligation d’achat en guichet ouvert est définie aux articles D. 314-15 et D. 314-16 du code de l’énergie et celle des installations éligibles au complément de rémunération en guichet ouvert est définie aux articles D. 314-23 à D. 314-25 du code de l’énergie.

Le complément de rémunération, introduit par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, est une prime versée à un producteur d’énergie renouvelable en complément de la vente sur le marché de l’électricité qu’il a produite. Cette prime est proportionnelle à l’énergie produite et calculée comme la différence entre un tarif de référence, assimilable au tarif d’achat actuel, et un prix de marché de référence. Cette prime, tout comme le tarif d’achat, doit permettre de donner à ce producteur un niveau de rémunération permettant de couvrir les coûts de son installation tout en assurant une rentabilité normale de son projet.

L’obligation d’achat est contractée pour une durée de 12 à 20 ans selon les technologies et leur degré de maturité. Il en est de même pour le complément de rémunération. Les niveaux des tarifs d’achat ou du complément de rémunération ainsi que les conditions particulières applicables à chaque filière sont prévus dans des arrêtés tarifaires spécifiques à chaque filière pris en application de l’article R. 314-12 du code de l’énergie.

Les dispositions communes à l’obligation d’achat et au complément de rémunération figurent aux articles R. 314-1 à R. 314-14 du code de l’énergie. Les dispositions particulières à l’obligation d’achat et celles particulières au complément de rémunération figurent respectivement aux articles R. 314-17 à R. 314-22 du code de l’énergie et aux articles R. 314-26 à R. 314-52 du même code.

Le niveau des tarifs d’achat, et à l’avenir du complément de rémunération, sont et seront revus périodiquement afin de rester en adéquation avec la maturité de la filière et la baisse des coûts de production.

Soutien à la recherche et à l’innovation

Pour les technologies moins matures, l’Etat soutient des actions de R&D principalement via le programme « Investissements d’avenir » (PIA) opéré par l’ADEME (fonds démonstrateurs) ou par l’ANR (Instituts pour la transition énergétique). Des appels à projets dédiés peuvent également permettent d’accélérer le développement des énergies renouvelables grâce à un accompagnement spécifique des porteurs de projets.

Ainsi, depuis 2009, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) a lancé successivement plusieurs appels à manifestation d’intérêt (AMI) ou appels à projets (AAP) ayant permis de soutenir de nombreux projets dans le domaine de la production d’électricité et de chaleur renouvelable dans le cadre de l’action « Démonstrateurs et plateformes technologiques de la transition écologique et énergétique » du PIA.

Coût du soutien aux énergies renouvelables électriques

Jusqu’à fin 2015, le soutien aux énergies renouvelables électriques était financé au travers des charges de service public de l’électricité, répercutées in fine sur le consommateur d’électricité via une taxe appelée contribution au service public de l’électricité (CSPE).

Une réforme de la CSPE a eu lieu début 2016, qui s’est traduite par la budgétisation des charges de service public de l’énergie (incluant donc d’autres charges que celles relatives à l’électricité) et la création d’un compte d’affectation spéciale appelé « Transition Energétique ». C’est ce compte d’affectation spéciale qui finance désormais les énergies renouvelables électriques.

Par ailleurs, depuis le 1er janvier 2016, les charges de service public sont financées par les taxes intérieures de consommation d’électricité, mais également de gaz (TICGN) et à partir de 2017, des autres produits énergétiques (TICC et TICPE).

La répartition des financements sera revue à compter du 1er janvier 2017, date à partir de laquelle seuls les carburants et le charbon à travers la TICPE et la TICC alimenteront le compte d’affectation spéciale,

Il appartient à la CRE d’évaluer chaque année ces charges. Dans la délibération portant proposition relative aux charges de service public de l’électricité et à la contribution unitaire pour 2017 en date du 13 juillet 2016 la commission de régulation de l’énergie (CRE), sur un montant de charges prévisionnelles de service public de l’électricité estimé à 7,8 Md€ au titre de l’année 2017 par la CRE, les énergies renouvelables électriques représentent 72 % de ces charges (soit près de 5,7 Md€) dont 3,1 Md€ pour la filière photovoltaïque et 1,5 Md€ pour la filière éolienne. L’augmentation de ces charges s’explique par le développement de ces filières et par la baisse des prix de marché de l’électricité, référence de calcul pour les surcoûts engendrés. Les charges de service public dédiées aux énergies renouvelables électriques sont donc importantes mais leur accroissement ralentit avec l’évolution à la baisse des coûts des différentes technologies.

La transparence sur les aides d’État

Conformément à la réglementation européenne des aides d’Etat applicable à la période 2014-2020, les autorités françaises mettent régulièrement à jour la liste des aides de plus de 500 000€ octroyées au titre des différents régimes d’aides précédemment mentionnés, en précisant : identité de chaque bénéficiaire, forme et montant de l’aide octroyée à chacun d’eux, date d’octroi de l’aide, type d’entreprise concernée (PME/grande entreprise), région dans laquelle le bénéficiaire se trouve et secteur économique principal dans lequel il exerce ses activités.

Outils de soutien aux énergies renouvelables dans le secteur gazier

Guichets ouverts

Tout producteur de biométhane souhaitant injecter sa production dans les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel est éligible à une obligation d’achat en guichet ouvert, sous réserve de la préservation du bon fonctionnement des réseaux. Dans ce système, le biométhane injecté est acheté par un fournisseur de gaz naturel à un tarif d’achat fixé à l’avance et permettant de couvrir les coûts d’investissement et d’exploitation de l’installation de production de biométhane tout en assurant une rentabilité normale du projet. L’obligation d’achat est contractée pour une durée de 15 ans.

Coût du soutien au biométhane

Dans sa délibération du 13 juillet 2016 relative à l’évaluation des charges de service public de l’énergie pour 2017, la Commission de régulation de l’énergie estime à 20,9 M€ pour l’année 2016 les coûts associés à l’obligation d’achat de biométhane.

Jusqu’à fin 2015, le soutien des installations injectant du biométhane dans le réseau de gaz était financé par le biais d’une contribution biométhane, répercutée in fine sur le consommateur de gaz naturel. Depuis début 2016, comme pour d’autres charges de service public de l’énergie, le coût du soutien au biométhane est budgété. A travers le compte d’affectation spéciale appelé « Transition énergétique », le soutien au biométhane est financé par des taxes intérieures de consommation de différentes énergies.

Outils de soutien aux énergies renouvelables dans le secteur de la chaleur

Outils de soutien aux énergies renouvelables thermiques dans le secteur résidentiel individuel

Outils réglementaires

Pour les constructions neuves, la loi Grenelle 1 a fixé comme objectif la généralisation des bâtiments basse consommation en 2012 et des bâtiments à énergie positive à l’horizon 2020. La réglementation thermique a ainsi été renforcée (RT2012) afin que toutes les constructions neuves à partir du 1er janvier 2013 présentent une consommation d’énergie primaire conventionnelle inférieure à un seuil de 50 kWh/m².an en moyenne (niveau de performance énergétique équivalent au niveau « bâtiment basse consommation »), avec au moins 5 kWh/m².an provenant d’une source d’énergie renouvelable.

Plusieurs décrets d’application de la loi de transition énergétique pour la croissance verte sont en cours de préparation pour le secteur du bâtiment, dont un décret qui fixera en 2018 la nouvelle réglementation construction qui succédera à la RT 2012.

Outils incitatifs

Pour les logements individuels existants, le développement des énergies renouvelables thermiques passe principalement par trois outils de soutien : le crédit d’impôt pour la transition énergétique, l’éco-prêt à taux zéro et le dispositif des certificats d’économies d’énergie.

Crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE)

La loi de finances pour 2005 a créé un crédit d’impôt, dédié au développement durable et aux économies d’énergie. Afin de renforcer son caractère incitatif cette mesure a été ciblée sur les équipements les plus performants au plan énergétique ainsi que sur les équipements utilisant les énergies renouvelables. Cette mesure vise à permettre une diffusion large des équipements énergétiques durables afin de contribuer à l’atteinte des objectifs ambitieux de la France en matière d’économies d’énergie et d’énergies renouvelables.

Les lois de finances successives ont fait évoluer le dispositif. La loi de finances pour 2015 a simplifié et renforcé le crédit d’impôt devenu crédit d’impôt pour la transition énergétique : un taux unique de 30 % sans conditions de ressources et sans obligation de bouquet de travaux applicable également en 2016. Pour que cette mesure reste également efficace et continue àpromouvoir les équipements et matériaux les plus performants auprès des particuliers, les critères d’éligibilité sont régulièrement révisés. Près de 10 millions de logements ont été bénéficiaires du dispositif entre 2005 et 2013, qui a également des impacts en termes de stimulation de l’innovation, de structuration des filières et de soutien à l’activité économique et à l’emploi.

Eco-prêt à taux zéro (Eco-PTZ)

Mis en place dans la loi de finances pour 2009, ces prêts d’un montant maximal de 30 000 € alloués aux ménages sans condition de ressources permettent de financer les travaux lourds de rénovation énergétique en résidence principale (acquisition d’équipement de production d’énergie renouvelable notamment) de sorte que les mensualités de remboursement de prêt soient commensurables avec les économies d’énergie issues de la rénovation.

Sous condition de ressources, ce dispositif est cumulable avec le crédit d’impôt pour la transition énergétique. A partir de mars 2016, la condition de ressources est levée.

Outils de soutien aux énergies renouvelables thermiques dans les secteurs résidentiel collectif, tertiaire, agriculture et industrie

Les outils réglementaires

La réglementation thermique (RT2012) s’applique aux bâtiments neufs dans les secteurs résidentiel collectif et tertiaire.

Les dispositifs suivants s’appliquent au secteur résidentiel collectif :

• Les outils incitatifs

• Le CITE

• L’éco-PTZ

Le fonds chaleur

Le fonds chaleur soutient le développement de l’utilisation des énergies renouvelables thermiques : la biomasse (sylvicole, agricole, biogaz…), de la géothermie (en utilisation directe ou par le biais de pompes à chaleur), du solaire thermique, des énergies de récupération, ainsi que le développement des réseaux de chaleur utilisant ces énergies.

Les secteurs concernés sont l’habitat collectif, le tertiaire, l’agriculture et l’industrie, secteurs pour lesquels l’objectif de production supplémentaire de chaleur renouvelable d’ici 2020 représente près de 5,47 millions de tonnes équivalent pétrole (tep), soit plus du quart de l’objectif global fixé à l’horizon 2020 au niveau européen dans le cadre du paquet énergie-climat (20 millions de tep d’énergie renouvelable supplémentaires ).

Créé en décembre 2008, le fonds chaleur a été mis en place afin de soutenir la production de chaleur à partir de sources renouvelables. Il a été doté d’une enveloppe de 1,9 milliard d’euros pour la période 2009-2017 et a permis de soutenir près de 4300 opérations qui ont généré un montant d’investissement de 5,8Md€ et une production de 25TWh/an.

Le renforcement du fonds chaleur et l’assouplissement des règles dès 2019 ont été actés

Dans le cadre de la révision de la programmation pluriannuelle de l’énergie qui vient d’être annoncée, plusieurs actions en faveur de la chaleur renouvelable ont été proposées. L’augmentation du fonds chaleur et l’assouplissement des règles viennent notamment d’être actés :

• La trajectoire d’augmentation du Fonds Chaleur a été inscrite dans la PPE jusqu’en 2022 avec notamment une cible de 350M€ en 2020 ;

• En 2018, le budget du Fonds Chaleur est supérieur à celui annoncé : il est ainsi passé de 215M€ à 255M€ ; En 2019, il devrait s’élever à 307M€.

• L’obligation d’avances remboursables qui s’appliquait à tous les projets du Fonds Chaleur dont l’aide ADEME était supérieure à 2M€ est supprimée dès 2019 ;

• Les règles du fonds chaleur s’alignent dès 2019 sur les plafonds de l’encadrement communautaire pour les réseaux de chaleur.

En incitant les réseaux de chaleur à recourir aux énergies renouvelables et de récupération, le fonds chaleur a également un impact positif important en termes sociaux (diminution et stabilisation de la facture de chauffage de logements essentiellement sociaux) et de diversification des approvisionnements énergétiques.

La gestion du fonds chaleur a été déléguée à l’ADEME. Les modes d’intervention du fonds chaleur sont doubles :

• pour les installations biomasse de grande taille (production de chaleur renouvelable supérieure à 1 000 tep/an) dans les secteurs industriel, agricole et tertiaire, sont mis en place des appels à projets nationaux de périodicité annuelle. Le 26 septembre 2017, le dixième appel à projets a été lancé.

• pour les autres projets, le fonds chaleur est géré au niveau régional par les directions régionales de l’ADEME. L’objectif du fonds chaleur est de financer les projets de production de chaleur à partir d’énergies renouvelables thermiques, tout en garantissant un prix de la chaleur produite inférieur d’environ 5 % à celui obtenu avec des énergies conventionnelles. Des appels à projets régionaux sont aujourd’hui mis en place pour les projets dont le montant de l’aide est inférieur à 1,5 million d’euros. Au-delà, l’instruction des dossiers est réalisée de gré à gré.

Les aides du fonds chaleur s’inscrivent dans le respect des règles communautaires d’encadrement des aides publiques. Elles ne sont cumulables ni avec les certificats d’économies d’énergie (CEE), ni avec les projets domestiques. Les aides du fonds chaleur sont cumulables avec d’autres subventions (fonds européens, aides des collectivités locales) sous réserve de la prise en compte de ces aides lors l’étude du projet.

Concernant les problématiques de qualité de l’air, la haute qualité environnementale des projets biomasse est assurée par des exigences strictes sur les émissions de particules, allant parfois au-delà des obligations réglementaires.

Références