Nouvelle étape de décentralisation : les principes fondamentaux

Pierre Calame, décembre 2025

Cette note interroge la pertinence des réformes de décentralisation en France, encore prisonnières de croyances héritées de la Révolution française et des lois de 1982-1983. Ces réformes, fondées sur la clarification des compétences et le recentrage de l’État sur ses fonctions régaliennes, n’ont pas résolu les problèmes de superposition des rôles, de multiplication des normes, ni de distance entre les citoyens et les lieux de pouvoir. L’auteur propose une refonte profonde, articulée autour de huit principes de gouvernance, pour une décentralisation adaptée aux défis du XXIe siècle : gestion des interdépendances, coconstruction du bien public, subsidiarité active, et coopération entre échelons territoriaux. La réforme doit rompre avec une vision féodale du pouvoir et inaugurer une « seconde modernité », où les territoires (bassins de vie et d’emploi) deviennent les acteurs centraux de la gouvernance, en lien avec les citoyens et les filières mondiales.

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Les réformes successives de décentralisation et d’organisation de l’État, depuis les premières lois de 1982-1983 sont restées ancrées dans un certain nombre de « croyances » françaises en matière de gouvernance, héritées de la Révolution française pour l’essentiel, et dont certaines ont été inscrites dans la Constitution. La lettre de mission du Premier Ministre, Sébastien Lecornu, définissant les deux principes de la réforme qu’il souhaitait engager rapidement, reste enfermée dans ce cadre et ne répond pas aux défis essentiels de notre temps. Ces deux principes, clarification des compétences et repli de l’État sur ses fonctions régaliennes, sont un coupé collé de ceux qui ont fondé les premières lois de décentralisation de 1982-1983 puis les tentatives de réformer l’État dans les années 90, avec les résultats que l’on connaît : superposition et confusion des rôles, État qui gère de loin, par la multiplication de normes et de directives plus ou moins contradictoires entre elles, une société qu’il connaît de moins en moins.

La profonde réforme de décentralisation dont le pays a besoin suppose des débats publics approfondis et une mise en cause de ces croyances, qui demanderont du temps. Elle ne pourra avoir lieu pendant la présente législature mais, en affirmant la nécessité d’une réforme, le Premier Ministre invite néanmoins dès à présent à ouvrir le débat. Cette note est une contribution à ce débat. Elle met en exergue huit principes de gouvernance sur lesquels je me baserai pour dégager les grandes lignes d’une vraie loi de décentralisation. Ces principes sont les suivants :

1. Les fondements d’une décentralisation repensée

La décentralisation ne peut plus se limiter à une redistribution de compétences entre échelons administratifs. Elle doit s’appuyer sur :

Les territoires comme échelles pertinentes : les bassins de vie et d’emploi, définis par l’INSEE comme des espaces où la majorité des actifs résident et travaillent, sont les unités de base pour organiser la solidarité, la fiscalité et les politiques publiques. En 2025, la France compte 305 zones d’emploi, adaptées aux réalités économiques et sociales locales.
La coconstruction du bien public : les politiques publiques doivent être élaborées et mises en œuvre en associant citoyens, acteurs économiques et sociaux, à toutes les échelles.
La subsidiarité active : chaque niveau de gouvernance (commune, zone d’emploi, région) doit pouvoir adapter les politiques aux réalités locales, tout en respectant des principes directeurs communs, issus de la capitalisation d’expériences locales et internationales.

2. Les ruptures nécessaires

Une nouvelle conception du pouvoir La décentralisation doit passer d’une logique de partage du pouvoir (où ce que gagne l’un est perdu par l’autre) à une logique de « pouvoir créateur », favorisant l’action collective face à des défis partagés. Cela implique de privilégier les processus collaboratifs et la coopération entre niveaux de gouvernance, plutôt que la simple attribution de compétences exclusives.
Le passage à la « seconde modernité ». Les États et grandes entreprises, acteurs pivots des XIXe et XXe siècles, sont inadaptés aux crises contemporaines (climat, inégalités, transition écologique). Les territoires, en revanche, sont mieux armés pour gérer les relations entre acteurs et entre échelles, à condition de dépasser les cloisonnements locaux et de s’inscrire dans une gouvernance à multi-niveaux.
La gouvernance à multi-niveaux. Aucun problème social (santé, éducation, transition énergétique) ne peut être traité à une seule échelle. La coopération entre niveaux est essentielle, avec des obligations de résultat plutôt que de moyens, et une capitalisation systématique des expériences.

3. Les leviers concrets de la réforme

Réformer la fiscalité et les ressources

-Transférer aux collectivités territoriales (notamment aux zones d’emploi et régions) une part significative de la richesse fiscale, pour atteindre 50 % des ressources (contre 19 % en France, 50 % en Allemagne ou Belgique).

- Organiser une double solidarité : au sein des bassins de vie, et entre bassins riches et pauvres, via les régions et l’État.
Choisir le bon échelon territorial. Les zones d’emploi, plus pertinentes que les communes ou départements, doivent devenir les interlocuteurs privilégiés des régions. Leur nombre limité (moins de 20 par région) facilite la coopération et la solidarité fiscale.
Généraliser les conventions citoyennes. Pour revitaliser la démocratie, il faut associer les citoyens à l’élaboration des politiques via des conventions territoriales, inspirées des expériences récentes (conventions sur la fin de vie, les rythmes scolaires).
Redistribuer l’expertise. Les agences de l’État doivent transférer leurs ressources humaines aux collectivités, pour renforcer leur capacité à définir des stratégies locales et durables.

4. Le rôle stratégique de l’État et de l’Europe

L’État ne doit pas se replier sur le régalien, mais animer la réflexion collective, arbitrer en cas de désaccord, et garantir la cohérence des politiques (ex : lutte contre le réchauffement climatique). L’Europe, quant à elle, doit appliquer le principe de subsidiarité active pour renforcer sa légitimité et son efficacité, en s’appuyant sur les territoires comme niveaux de base de la gouvernance.

5. Perspectives : vers des États généraux de la société française

La réforme ne peut être décidée entre experts ou élus. Elle nécessite un large débat public, intégrant les enjeux concrets (éducation, santé, transition écologique) et associant l’ensemble de la société. Ce débat pourrait s’inscrire dans des États généraux, articulant réforme de la gouvernance et transformation des politiques publiques.

Conclusion

La décentralisation du XXIe siècle doit être une révolution de la gouvernance : moins une redistribution de pouvoirs qu’une nouvelle manière de produire le bien commun, en partant des réalités vécues et en coopérant entre échelons. Les territoires, acteurs de la transition, sont la clé pour concilier proximité, efficacité et justice sociale. La réforme suppose une remise en cause des croyances françaises en matière de pouvoir, et l’adoption d’une Constitution adaptée à ces nouveaux principes.

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