Quand les territoires coopèrent, les citoyens s’éloignent-ils ?

L’intercommunalité, un retour en arrière en matière de politique locale ?

Katia Buoro, Xavier Desjardins, 2012

Les instances de coopération prennent de plus en plus de pouvoir. Or, ce ne sont pas des collectivités territoriales, dont les représentants sont élus au suffrage universel direct. Les représentants des communautés et autres instances supra-communales sont toujours des élus au second, voire au troisième degré. En France, une innovation a été introduite lors de la réforme des collectivités territoriales de 2010 puisqu’une partie des représentants communautaires seront fléchés sur les listes, mais celles-ci restent à l’échelle municipale.

Cette situation est assez souvent critiquée, dans son principe, car elle prive les citoyens de la faculté de désigner directement ceux qui gèrent la plupart des affaires locales, et dans ses effets. Au-delà de la légitimité par le vote, c’est l’ensemble de l’activité contre-démocratique pour reprendre l’expression de Pierre Rosanvallon, autrement dit, toute l’activité de contrôle, de jugement et d’empêchement des gouvernements locaux qui est rendue délicate.

En effet, les mécanismes de prise de décision font une part plus importante au débat de coulisse, aux consensus trans-partisans réalisés avant les débats publics. Fabien Desage et David Guéranger parlent alors de « politique confisquée » par l’intercommunalité : « le développement des institutions intercommunales, ces trente dernières années, loin d’être un épiphénomène qui justifierait la discrétion qui l’entoure, participe d’un mouvement de captation de l’action publique par des instances où prédominent les négociations et les compromis permanents, selon des logiques très éloignées des principes de publicité et de délibération qui fondent la démocratie représentative. L’intercommunalité, de ce point de vue, est un remarquable poste d’observation des espaces politiques confinés, où le métier d’élu s’exerce « sans » public ». Elle est aussi une illustration emblématique des promesses non tenues de la décentralisation. Une décentralisation qui devait rimer avec démocratisation, mais dont certains élus locaux ont su neutraliser les effets, en multipliant les lieux de gestion politique collégiale, à huis clos et entre pairs » (p. 14).

Comment imaginer une évolution de ces instances ? Trois solutions se présentent :

• La première consiste à transformer ces échelons en véritable collectivité territoriale, éventuellement avec des élections qui se déroulent le même jour que pour les municipales. Le risque est de perdre cette osmose entre les communes et leur groupement. Dans cette configuration, les élections intercommunales se dérouleraient dans un cadre partisan et les maires de certaines communes pourraient se trouver dans l’ « opposition ». L’avantage est de permettre d’avoir de véritables choix politiques alors que les compétences sont de plus en plus nombreuses ;

• La seconde consiste à s’inspirer du modèle allemand ou italien en dissociant un président d’intercommunalité, élu au suffrage universel direct, d’une assemblée locale représentant les communes. Ce duo « président d’intercommunalité – Sénat de communes » garantirait la vitalité du débat démocratique, par l’élection sur un programme du président, sans remettre en cause le lien étroit avec l’ensemble des communes. Autre avantage, cette disposition garantirait pour le fonctionnement local la distinction entre le législatif et l’exécutif, distinction oubliée dans le pays de Montesquieu pour les collectivités locales ;

• La troisième voie consiste en une adoption du système dit PLM, Paris Lyon Marseille, où les élections ont lieu à l’échelon de l’arrondissement, mais avec des listes municipales. Une représentation territoriale subsisterait même si le débat se fait majoritairement à l’échelon de l’intercommunalité. Avec cette solution, la commune perdrait en substance.

Néanmoins, ces différentes possibilités d’évolution sont toujours repoussées par le législateur, également souvent élu local. Le cumul des mandats des législateurs ne favorise pas l’inventivité en matière de démocratie publique locale.

Par ailleurs, se pose la question de l’appropriation réelle par les citoyens de ce nouvel échelon, l’élection de ces mandants fût-elle au suffrage universel direct. En effet, les exemples des Régions et du Parlement européen, ont montré que l’élection au suffrage universel direct n’était pas une garantie d’adhésion par la participation au vote (puisque les abstentionnistes sont très nombreux), ni surtout un élément déclencheur d’un véritable espace de débat politique à l’échelle de la nouvelle assemblée élue…

Un exemple : l’intercommunalité, un retour en arrière en matière de politique locale ?

Un autre exemple : Des élus ruraux plus loin des citoyens ?