La gouvernance : une notion-clé

2011

Fondation Charles Léopold Mayer pour le progrès de l’homme (FPH)

Pour la Fondation Charles Léopold Mayer, la gouvernance est « l’art d’organiser, dans l’espace public, les mises en relation entre les intérêts des citoyens et entre les échelles ? locale, nationale, régionale, mondiale ? l’art de produire des règles du jeu porteuses de sens, prenant en compte la complexité de nos sociétés, permettant le dialogue et l’action collective ».

Si l’idée de régulation qui sous-tend cette définition n’est pas nouvelle, le terme de gouvernance, lui, est un néologisme, une « innovation lexicale » issue du monde du management et de l’entreprise (corporate governance). Son glissement ou son retour, à partir du début des années 1990, dans le champ du politique, est à la fois révélateur de dynamiques mondiales, mais également porteur d’impacts sur l’organisation du politique.

A la Fondation, la réflexion sur la gouvernance part du constat d’une double crise qui s’est accentuée considérablement depuis la fin des années 70 à l’échelle mondiale : crise de l’Etat nation, dont la souveraineté est remise en cause comme fondement des relations internationales, et crise de l’Etat Providence, questionné dans sa fonction de gestion de la cohésion sociale interne. Dans le même temps, le niveau et l’ampleur des interdépendances entre les êtres humains, entre les sociétés, et entre l’humanité et la biosphère sont en transformation permanente : l’entrée dans le XXIe siècle a entraîné une rupture qui appelle une réorganisation des systèmes de régulation de ces interdépendances. Il s’agit donc d’adapter les moyens de régulation mis en place par les sociétés pour assurer leur pérennité et leur développement. Dans cette perspective, la Fondation propose de « se doter de systèmes de représentation, d’institutions, de règles, de procédures, de moyens de mesure, de corps sociaux capables de gérer ces interdépendances de façon pacifique ».

Les quatre composantes majeures de la gouvernance qui se sont imposées au cours des deux derniers siècles ? l’entreprise, le marché, l’Etat national et la démocratie représentative ? se révèlent aujourd’hui insuffisantes pour organiser les nouvelles relations entre individus, entre sociétés et entre l’humanité et la biosphère. L’enjeu de la construction d’une gouvernance mondiale consiste donc pour la Fondation à construire une « communauté internationale capable de combiner unité et diversité, capable de maîtriser et orienter les forces de la science et du marché, capable de se doter des règles et des institutions lui permettant d’assurer son développement à long terme ».

Les trois objectifs de cette gouvernance mondiale sont le développement durable, la réduction des inégalités et la construction de la paix dans un monde de diversité. Cette gouvernance mondiale doit s’accorder sur une base éthique commune, telle que la Charte des responsabilités humaines, sorte de troisième pilier qui, à la suite de la Charte des Nations unies et de la Déclaration universelle des droits de l‘homme, viendrait définir les dimensions de la responsabilité humaine.

Pour la Fondation, la mutation de la gouvernance est une des deux mutations prioritaires pour l’humanité à l’orée du XXIe siècle, avec la transformation des modèles de développement. Ces deux mutations, reliées par l’éthique, doivent conduire à la construction d’une société mondiale viable.

La notion de gouvernance est certes inscrite à l’agenda de nombreuses institutions nationales ou internationales (voir point 5), mais la vision de la Fondation sur cette thématique et notamment la question de ce que devrait être la « gouvernance mondiale » laisse entrevoir une philosophie particulière et un traitement original.

Le traitement par la Fondation

A partir de la nécessité, affirmée lors des rencontres de Caracas (1991), de Santiago (1992) et de Rio (1993), de repenser la place de l’Etat, ses relations avec la société et de résister à la vague de libéralisation des économies, la notion de gouvernance apparaît à la Fondation en 1994. Le poids que prendra cette notion au cœur de ses réflexions sur les relations Etat / société ira grandissant dans les années suivantes, jusqu’à voir en 2001, lors de l’Assemblée mondiale de Lille, la gouvernance « primer », en quelque sorte, la « question politique ».

La question de la gouvernance est abordée par la Fondation au travers d’un prisme large qui articule des questions et des préoccupations locales à des tendances et des forces globales ou mondiales. Si sa réflexion sur le politique a pris corps avec des rencontres sur le continent latino-américain au sortir de deux décennies de dictatures, cette réflexion s’est étendue par la suite à l’ensemble des niveaux de réflexion de la Fondation.

Au départ de la réflexion sur la gouvernance, on retrouve des problématiques chères à la Fondation : l’articulation du « micro » et du « macro », la recherche de « modèles d’actions et de stratégies » et la nécessité de « réseaux démocratiques d’échanges d’expériences ». Mais l’on note également des constats spécifiques aux années 90 comme la question des limites des systèmes politiques existants.

Cette « crise de la démocratie », diagnostiquée par de nombreuses analyses des années 90, conduit la Fondation à poser la question de la citoyenneté et de la participation. Cette évolution s’accompagne d’une réflexion théorique sur la « reformulation des cadres fondamentaux de la vie politique internationale » avec « l’émergence lente d’une nouvelle forme d’organisation politique ».

La gouvernance se révèle donc une thématique à deux faces : une face pratique avec la nécessité de penser la représentation, la délégation, la prise de décision dans chaque société et au niveau mondial, mais également une face théorique avec la recherche d’institutions efficaces répondant à la complexité croissante du monde.

On se trouve donc au cœur de nombreuses questions qui préoccupent la Fondation : la question de la relation entre le niveau local et le niveau global, l’articulation des différents niveaux, les tensions productrices entre universalité et diversité. On retrouve également l’importance de la notion de dialogue, en particulier dans les méthodes employées.

La méthodologie à la base des trois rencontres (Caracas, Santiago, Rio) qui font apparaître la notion de subsidiarité active ? étroitement liée à la réflexion sur la gouvernance,? cherche à « faire émerger une « parole » vraiment représentative », afin qu’à partir d’elle s’énoncent « des principes pertinents pour l’action ». Pour cela, les « analyses transversales » prônées par Pierre Calame, permettent à la fois d’écouter les différents points de vue sur une même question, mais au-delà, de faire surgir les concepts constituant les axes de l’analyse et grâce à un travail d’aller-retour, de faire émerger des principes communs.

Les réflexions sur la gouvernance croisent de très près de nombreux autres « chantiers » de la Fondation, comme les réflexions sur l’interculturel par exemple. Comme le rappelle Pierre Calame : « On ne peut guère par exemple concevoir un renouvellement du fonctionnement des institutions internationales, en particulier du système de l’ONU, sans renouveler l’effort de recherche de valeurs communes aux différentes civilisations. Les textes fondateurs de la gestion de la communauté internationale en effet, qu’il s’agisse de la Déclaration universelle des droits de l’homme ou de la charte des Nations unies, sont des textes certes traduits dans toutes les langues mais d’inspiration clairement occidentale ».

Les propositions de la Fondation

Pour la Fondation, et notamment à travers le travail sur la question de la gouvernance effectué au sein de l’Alliance pour un monde responsable, pluriel et solidaire, il est nécessaire de pouvoir faire ressortir un certain nombre de « principes » nécessaires à l’élaboration de politiques ou d’actions publiques :

  • l’importance des territoires comme ancrage des organisations politiques ;

  • le principe de subsidiarité active (c’est-à-dire la coordination de chaque action sur différentes échelles et niveaux) qui fait surgir la notion de compétence ;

  • à travers la gouvernance, des communautés plurielles s’instituent ;

  • la nécessité de considérer le marché comme un moyen et non comme une fin ;

  • la nécessité de la mise en place d’une éthique de la responsabilité ;

  • la mise en place de moyens de contrôle et d’équilibre des pouvoirs ;

  • la nécessaire coopération et synergie entre les acteurs ;

  • l’importance de concevoir des dispositifs cohérents avec les objectifs poursuivis ;

  • la maîtrise des flux d’échange entre les sociétés et avec la biosphère ;

  • la capacité à prendre en compte les rythmes temporels des sociétés ;

  • l’efficacité de la gouvernance repose sur sa légitimité.

Ces principes cherchent à développer des modes de gouvernance différents des modèles verticaux et cloisonnés des dispositifs actuels. Ils cherchent à mettre en œuvre un système de régulation qui permette à la fois la stabilité et l’adaptation.

Ils mettent ainsi la notion de territoire au cœur de la réflexion sur la gouvernance. En effet, le territoire local y est reconnu comme l’espace où s’organisent les relations entre les secteurs d’activité, entre les acteurs, entre l’activité humaine et les écosystèmes. C’est également parce que ce sont les relations entre les différentes échelles de gouvernance (du local au mondial) qui sont privilégiées que le principe de subsidiarité active prend tout son sens. Sans déposséder les Etats nationaux, les provinces ou les villes de leurs responsabilités dans la gestion de la société, il s’agit pourtant de redéfinir les modalités de la coordination entre les différents niveaux de gestion. Les défis communs auxquels se trouvent confrontées les sociétés aujourd’hui doivent trouver des solutions de plus en plus spécifiques, ancrées localement. Aucune communauté n’étant par ailleurs souveraine sur un territoire donné, chacune doit être gérante de sa gestion devant la communauté internationale, suivant un principe commun de responsabilité.

Il est dès lors important de concevoir plusieurs niveaux de gouvernance allant du niveau mondial au niveau local, instaurant entre le niveau des Etats et le niveau planétaire, celui des régions du monde. L’instauration d’un petit nombre de communautés régionales, dans lesquelles la constitution de réseaux humains en fonction des intérêts et des secteurs d’activités serait encouragée, permettrait d’envisager des nouvelles formes de démocratie, du local au mondial, en facilitant la création d’une communauté humaine.

Le défi consiste donc à repenser la démocratie et à réformer l’Etat, puisqu’il est nécessaire de faire émerger des règles de fonctionnement démocratique à l’échelle planétaire et des institutions capables de les soutenir. La question de la légitimité devient donc particulièrement importante, dans la mesure où cette « adhésion profonde de la population et d’une société toute entière à la manière dont elle est gouvernée est une dimension essentielle de la gouvernance ».

Afin de contribuer à la structuration « d’un mouvement de pensée sur la gouvernance », l’idée de la Fondation est de mettre en place un « réseau international de recherche comparative et de débat sur la réforme de la gouvernance (IRG) ». Ce réseau dont la vocation serait de se transformer en Institut, cherche à être un « espace de débat » permettant de faciliter les allers retours entre théorie et expériences concrètes, et ceux entre les différentes échelles de gouvernance. Le réseau IRG, en contribuant à l’élaboration d’un mouvement de pensée contribuant à la « révolution de la gouvernance » aura pour vocation d’agir au niveau des dirigeants politique, mais également au niveau des responsables de la formation à l’action publique et à l’administration territoriale, tout comme au niveau des opinions. En s’appuyant sur des outils de diffusion (site Internet, publications, etc.), mais également d’incitation à la constitution de réseau, à la capitalisation, l’IRG envisage également d’organiser des espaces de débat tels que des conférences, des séminaires, des colloques, des rencontres.

Mise en perspective

Les années 2004-2005 ont permis une double décantation institutionnelle et conceptuelle

Décantation institutionnelle d’abord. Au début de 2006, l’IRG s’est transformée en un institut juridiquement autonome : l’Institut pour un nouveau débat sur la gouvernance ( en anglais Institute for a new Reflexion on Governance). Le soutien à cet IRG sera évidemment une dimension importante de la stratégie de la Fondation dans les années à venir. Cette dernière tient à afficher ce lieu de partage entre cultures, entre praticiens universitaires et chercheurs, lieu irréductible à une diffusion des idées de la Fondation même si celles-ci nous paraissent plus que jamais adaptées aux défis des sociétés actuelles.

Décantation conceptuelle ensuite. Le travail avec l’Europe, avec la Chine, avec l’Afrique, avec l’Amérique Latine a conduit progressivement la Fondation à simplifier le discours : la gouvernance est une question éternelle mais sa traduction concrète varie infiniment selon les contextes et les époques. Cette dialectique permanente entre unité et diversité est le fondement même de la pratique de la gouvernance mais c’est aussi le fondement de son analyse. Riche de la diversité de ses partenariats internationaux la fondation a vocation à faire cet aller et retour entre l’éternel et l’universel d’un côté, le spécifique de l’autre. La Fondation veut dans chaque cas stimuler une réflexion authentique par ce va et vient entre les défis de chaque société et de chaque culture et l’énoncé universel de principes de gouvernance.

Dans une approche générale de la gouvernance, la Fondation met maintenant en avant cinq principes : légitimité et enracinement ; démocratie et citoyenneté ; pertinence et compétence de l’action publique ; partenariat entre acteurs ; relation entre le local et le global, articulation des échelles de gouvernance, relation entre unité et diversité. Cette présentation synthétique fonctionne. Elle servira de base à l’une des tâches majeures des années à venir : la constitution d’un « atlas relationnel de la gouvernance » qui a l’ambition de montrer de façon assez complète les liens entre les différents concepts utilisés pour constituer un véritable outil d’analyse et d’intelligibilité de la gouvernance dans différents contextes, à différentes échelles et sur différents sujets.

Un autre accent va être mis sur les stratégies d’évolution de la gouvernance tant cette évolution paraît souvent problématique faute de patience, faute de vision, faute de volonté politique. Une approche critique des modes de formation des futurs agents de la fonction publique aussi bien au niveau local qu’au niveau national s’impose et nous chercherons à l’accompagner.

P. Calame, Pour une gouvernance mondiale efficace, légitime et démocratique, Cahier de proposition n°7, 2003 « Le premier objectif de la gouvernance est d’apprendre à vivre ensemble et à gérer pacifiquement la maison commune ; d’y assurer les conditions de la survie, de la paix, de l’épanouissement et de l’équilibre entre l’humanité et la biosphère »

Références

  • Sandrine Revet et Boris Martin, « Les notions clés de la Fondation Charles Léopold Mayer »

  • David Beytelmann, La question politique. Gouvernance et pratiques politiques, Note de capitalisation, 2003.

  • Pierre Calame, L’État au cœur. Le Meccano de la gouvernance, Desclée de Brouwer, Paris, 1997.

  • Pierre Calame, La démocratie en miettes. Éditions Charles Léopold Mayer, Descartes et Cie, Paris, 2003.

  • Pierre Calame, Repenser la gestion de nos sociétés, Cahier de propositions, n°5, 2003.

  • Pierre Calame, Les principes de la gouvernance au 21e siècle, Synthèse des travaux au sein de l’Alliance pour un monde responsable, pluriel et solidaire.

  • Pierre Calame (coord.) Cahier de propositions n°7, Pour une gouvernance mondiale, efficace, légitime et démocratique, Éditions Charles Léopold Mayer, 2003