Services sociaux d’intérêt général - SSIG

2009

Les services sociaux n’ont pas fait l’objet du Traité de Rome en 19571 parce que relevant à l’époque d’activités considérées comme de nature « non économique ».

Les SSIG sont une catégorie émergente des SIG à finalité sociale, consacré pour la première fois au niveau communautaire par la Commission européenne, dans son livre vert sur les SIG (2003)2.

Les SSIG restent encore cantonnés dans une zone « grise » quant aux conditions d’application du droit communautaire, à la frontière entre activités non économiques, qui ne relèvent pas du champ d’application des règles de concurrence et du marché intérieur du Traité, et les activités économiques régies par le Traité. Le cadre propre aux SIEG s’applique aux SSIG quand ils remplissent les éléments constitutifs d’un tel service.

Dans sa Communication de 2006, la Commission européenne a identifié deux grands types des SSIG :

  • d’une part, les régimes légaux et les régimes complémentaires de protection sociale, sous leurs diverses formes d’organisation (mutualistes ou professionnelles), couvrant les principaux risques de la vie, tels que ceux liés à la santé, à la vieillesse, aux accidents du travail, au chômage, à la retraite et au handicap;

  • d’autre part, les autres services prestés directement à la personne, tels que les services d’assistance sociale, les services en matière d’emploi et de formation, le logement social ou les soins de longue durée. Ces services sont, en général, organisés au niveau local et fortement tributaire du financement public. ».

Transposée aux SSIG, la distinction SIEG-SNEIG conduit à distinguer entre les services sociaux d’intérêt économique général (SSIEG : « services sociaux accomplissant une mission d’intérêt général relevant d’une activité à caractère économique et offerts contre rémunération, y compris en tiers payant, quelle que soit la nature de l’entreprise qui est en charge et son mode de financement ») et les services sociaux non économiques d’intérêt général (SSNEIG).

Enjeux et perspectives

La « force protectrice des services sociaux qui découle du Traité relève uniquement de la compétence des autorités publiques nationales, régionales, départementales, municipales. La protection des services sociaux par le Traité … ne devient effective en droit communautaire que si elle est expressément activée par une autorité publique compétente d’un Etat membre, y compris sur une base nationale infranationale [par] la qualification explicite du service social d’intérêt général par cette autorité publique compétente»3. La Commission tend dans certains cas à associer le caractère social du service d’intérêt général à son « lien direct avec les ménages socialement défavorisés », pendant que la Cour, le Conseil et le Parlement européens privilégient la promotion de l’accès universel à ces services sociaux, ce qui confirme le protocole du traité de Lisbonne. Le contentieux communautaire concernant les SSIG se développe rapidement.

L’une des questions dans le cadre des SSIG vise la pluralité des notions autour de concept de SSIG au niveau européen et l’identification de ses destinataires : les SSIG doivent-ils être réservés seulement aux plus vulnérables ? que est le rôle de la prévention ?

Dans les débats plus récents il est accusé aussi l’insécurité du cadre juridique des SSIG et c’est conséquent proposé l’adoption d’une directive sectorielle adapté aux spécificités des services sociaux, le cadre actuel étant le fruit de la jurisprudence basée sur les services de réseaux.

Pour aller plus loin

Consécration légale

Comme il n’y a pas de cadre législatif communautaire général distinct applicable aux SSIG, ils sont soumis au régime juridique des SIG.

Pourtant, du fait de leur spécificité, certaines dispositions communautaires imposent à certains services sociaux d’intérêt général un régime juridique différent, comme par exemple l’exclusion du champ d’application de la directive services4 des SNEIG, des services de soins de santé, des services sociaux relatifs au logement social, à l’aide à l’enfance et à l’aide aux familles et aux personnes se trouvant de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoin.

Définition jurisprudentielle

L’arrêt BUPA du Tribunal de première instance5 a appliqué pour la première fois à un service social le cadre juridique des SIEG. En s’appuyant sur l’article 5, paragraphe 2, CE (principe de subsidiarité), le Tribunal confirme la compétence des Etats membres pour déterminer la nature et la portée d’une mission SIEG, cela d’autant plus dans des domaines d’action particuliers qui soit ne relèvent pas de la compétence de la Communauté, soit sont fondés sur une compétence partagée. «Il est loisible aux autorités nationales de considérer que certains services étaient d’intérêt général et devaient être assurés au moyen d’obligations SIEG lorsque les forces du marché n’étaient pas suffisantes pour garantir leur prestation. ».

Le Tribunal rappelle que « Les secteurs social et de la santé relèvent d’une compétence quasi exclusive des États membres. Dans ce secteur, la Communauté ne peut procéder, en vertu de l’article 152, paragraphes 1 et 5, CE, qu’à des actions juridiquement non contraignantes tout en respectant pleinement les responsabilités des États membres en matière d’organisation et de fourniture de services sociaux et de santé. Il s’ensuit que la détermination d’obligations SIEG dans ce contexte relève également, à titre principal, de la compétence des États membres.

Cette répartition des compétences est en outre reflétée, d’une manière générale, par l’article 16 CE selon lequel, eu égard à la place qu’occupent les SIEG parmi les valeurs communes de l’Union ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’Union, la Communauté et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d’application du traité, veillent à ce que ces SIEG fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d’accomplir leurs missions. Par conséquent, le contrôle que les institutions communautaires sont habilitées à exercer sur l’exercice du pouvoir discrétionnaire de l’État membre dans la détermination des SIEG est limité à la recherche de l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation. »

Définition officielle

Cf. la Livre blanc sur les SIG6, le domaine des services sociaux recouvre notamment : les services de santé, les soins de longue durée, la sécurité sociale, les services de l’emploi, le logement social.

La Communication 20077, de la Commission européenne note que « les services sociaux sont souvent destinés à réaliser un certain nombre d’objectifs spécifiques:

– il s’agit de services à la personne, conçus pour répondre aux besoins vitaux de l’homme, en particulier à ceux des usagers en situation vulnérable; ils offrent une protection contre les risques généraux et spécifiques de la vie et aident les personnes dans la maîtrise des défis de la vie ou des crises; ils sont également fournis aux familles, dans un contexte de modèles familiaux changeants, afin de soutenir leur rôle dans les soins apportés aux plus jeunes et aux plus âgés des membres de la famille, ainsi qu’aux personnes handicapées, et de compenser d’éventuelles défaillances au sein des familles; ils constituent des instruments clés pour la protection des droits de l’homme fondamentaux et de la dignité humaine;

– ils jouent un rôle de prévention et de cohésion sociale, à l’égard de l’ensemble de la population, indépendamment de sa richesse ou de ses revenus;

  • ils contribuent à la lutte contre la discrimination, à l’égalité des sexes, à la protection de la santé humaine, à l’amélioration du niveau et de la qualité de vie ainsi qu’à la garantie de l’égalité des chances pour tous, renforçant ainsi la capacité des individus de participer pleinement à la société. »

« Il convient de tenir dûment compte de la diversité qui caractérise ce type de services, des situations dans lesquelles ces derniers sont fournis, des caractéristiques des fournisseurs de services et du besoin de flexibilité pour adapter les services aux divers besoins: cela vaut particulièrement pour les services sociaux. »

1 Traité de Rome instituant la Communauté économique européenne

2 COM(2003) 270 final du 21.5.2003 Livre vert sur les services d’intérêt général

3 Le courrier des maires et des élus locaux. Guide pratique. Les services sociaux d’intérêt général (SSIG), novembre 2008, p. 9

4 Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur

5 Affaire T-289/03, arrêt du TPI de 12.02.2008, BUPA e.a./Commission

6 COM(2004) 374 final du 12.5.2004. Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Livre blanc sur les services d’intérêt général

7 )COM(2007) 725 final du 20.11.2007. Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, accompagnant la communication intitulée « Un marché unique pour l’Europe du 21e siècle », Les services d’intérêt général, y compris les services sociaux d’intérêt général : un nouvel engagement européen