Des leçons de Lyon 2010

Jean Frébault, mars 2014

Tous Urbains

Cette fiche présente la démarche de planification stratégique mise en place par la métropole de Lyon dès les années 1980.

A la fin des années 80 est engagée à Lyon la démarche « Lyon 2010 », considérée comme un exercice précurseur en France de « planification stratégique » appliquée à une agglomération urbaine. Elle a été déclenchée par le constat d’obsolescence de l’ancien SDAU- Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme- des années 70 élaboré par l’État, et surtout par la prise de conscience de l’émergence d’un espace métropolitain qui devait trouver sa place en Europe et inventer des réponses locales à de lourds défis de cohérence et de solidarité. Directeur de l’Agence d’Urbanisme de Lyon, j’ai eu à conduire ce chantier de 1985 à 1988, aux côtés des élus et en lien avec les services de l’État. Un exercice de « prospective participative » largement médiatisé et ouvert à la société civile a été mené. Nous avons abouti dans un premier temps à un « projet d’agglomération » volontairement dissocié du schéma directeur proprement dit, document à portée juridique qui sera approuvé en 1992.

Nous souhaitions marquer une rupture et le contexte s’y prêtait : rejet de la planification rigide et normative héritée des années 60, portage politique fort par un groupe trans-politique de jeunes élus communautaires menés par Jean Rigaud et ayant envie d’innover, sentiment que l’on changeait d’époque en matière d’enjeux urbains après la fin des trente glorieuses, construction collective laissant une large liberté créative à l’équipe. L’expérience a marqué les esprits et joué un rôle refondateur dans l’histoire de la planification lyonnaise. Mais son retentissement est allé au-delà. Quelles leçons faut-il en retenir aujourd’hui ?

La notion de projet partagé, portant une vision d’avenir sur le territoire et approprié par une alliance entre élus et société civile en fera un « document de référence ». Sa légitimité s’avérera dans la durée bien plus forte que celle du schéma directeur juridiquement opposable, dont il sera la colonne vertébrale. C’est aussi la volonté d’introduire beaucoup de souplesse – la « vision » doit l’emporter sur la « prévision » -, de s’ouvrir aux territoires voisins de la région urbaine, en dehors des limites spatiales traditionnelles. La culture, l’université, la mixité urbaine, la cohésion sociale, les grands ensembles, le paysage, prendront autant d’importance que les réseaux ou les continuités vertes. Lyon 2010 inspirera pendant près de 20 ans politiques d’agglomération et projets, le récit métropolitain se poursuivant : mise en place de l’outil de prospective « Millénaire 3 », du Conseil de Développement, Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT) prenant le relais en 2010 (joli clin d’oeil !)…

L’expérience lyonnaise fera l’objet de travaux d’évaluation, elle sera analysée dans le monde universitaire et de la recherche en France et au niveau international, la rapprochant ainsi du « visioning », aujourd’hui développé dans des villes d’Amérique du Nord. Elle diffusera dans les réseaux des agences d’urbanisme, des bureaux d’étude privés…, inspirera d’autres schémas directeurs comme celui de Lille. L’État soutiendra ce renouveau de la planification et, en 1989, je serai nommé Directeur de l’Architecture et de l’Urbanisme au Ministère de l’Équipement. Avec les Projet d’Aménagement et de Développement Durable, obligatoires à l’amont des SCOT et Plan locaux d’Urbanisme (PLU), la loi Solidarité et Renouvellement urbain (SRU), adoptée début 2000, consacrera l’idée défendue par le milieu professionnel que le « projet » doit primer sur la procédure et l’écriture juridique.

L’actualité de la planification tourne aujourd’hui largement en France autour des SCOT. Les deux dernières décennies sont marquées par de profonds changements sociétaux, le Grenelle de l’environnement, l’évolution de la gouvernance des territoires, affirmée et en même temps complexifiée. Dans l’esprit de « Lyon 2010 », les SCOT s’efforcent d’intégrer ces enjeux. La « pédagogie du projet » a progressé, notamment dans des territoires ruraux ou péri-urbains où l’intercommunalité était encore embryonnaire, même si les périmètres sont parfois étriqués ou ne correspondent pas au bassin de vie… Les lois successives ont renforcé le rôle des SCOT et leur articulation avec d’autres documents (PLU, PLH- Plan Local de l’Habitat, PDU- Plan de Déplacements Urbains…). Mais elles ont aussi produit un empilement de règles de droit et, paradoxalement, rigidifié l’exercice. N’assiste-t-on pas à un recentrage sur la « planification spatial » au sens juridique, avec les limites qu’on lui connaît ? Dans les agglomérations, le SCOT n’a pas toujours une place centrale, se juxtaposant avec les Plans Climat et autres Schémas de Développement économique plus ou moins autonomes et entraînant une dispersion d’énergie mobilisée. De plus, le sujet de la prospective a sans doute plus de mal à émerger dans cette période de crise. Pourtant, sur les grandes échelles de territoires, la planification a aussi un sens et l’État, par un projet de loi, vise à renforcer la cohérence au niveau des régions, tandis que tout ou presque reste à faire en Ile-de-France ou au sein du futur Grand Paris.

Quant à la dimension participative, elle a du mal à émerger. Facilité à mobiliser les citoyens sur la proximité ? Difficulté sur les grandes échelles? Frilosité des élus ? Des expériences intéressantes existent, comme le SCOT participatif de Grenoble qui mobilise plusieurs Conseils de Développement et l’association LAHGGLO (Association des Habitants du Grand Grenoble). Mais bien des concertations ne sont que des consultations.

Le chantier de la planification stratégique reste largement ouvert. Si la méthodologie de Lyon 2010 reste porteuse d’enseignements, on peut souhaiter qu’elle fasse d’autres émules mais qui l’appliqueront à un contexte qui a bien changé en 20 ans.

Références

Pour accéder à la version PDF du numéro de la revue Tous Urbains, n°7

En savoir plus

Biographie de Jean Frébault, Président du Conseil de développement du Grand Lyon

LAHGGLO (Association des Habitants du Grand Grenoble)

FREBAULT J. 2015. Lyon 2010 et ses suites, IHEST

Conseil de développement, 10 ans déjà !, 2012