La coordination transport - urbanisme : outils juridiques et mobilisation citoyenne

Nacima Baron, 2014

Le législateur porte un intérêt de plus en plus grand au champ des mobilités actives, qu’il convient à la fois de conforter, de réguler, de planifier, de sécuriser et d’organiser sur le plan institutionnel à tous les échelons de gouvernement de la cité, de l’Union européenne au niveau du quartier et de la voie. De leur côté, les associations et groupements d’associations entrent également dans un mouvement de structuration, de professionnalisation, et élaborent des stratégies pour peser sur les décisions, à travers la participation à des instances, la co-construction de stratégies et la mise à jour d’agendas de revendications. Cette double prise en main des mobilités actives diffère d’un pays à l’autre du fait des cultures juridiques et institutionnelles, de la part plus lourde de l’État central ici et des pouvoirs régionaux ailleurs, ainsi que des héritages liés aux rapports de force entre associations et pouvoirs publics. Par ailleurs, les voies politiques par lesquelles progressent le dossier du partage de la voirie et du développement des mobilités actives sont diverses et souvent parallèles. En France, la politique en faveur des modes actifs progresse d’abord par l’application de lois en faveur des transports et de l’aménagement (
il convient de toujours revenir au cadre de la Loi d’Orientation des Transports Intérieurs (LOTI) de 1982 qui évoque « le droit pour tout usager de se déplacer et d’en choisir les moyens… »). Cette politique progresse aussi par l’intermédiaire de lois à dimension environnementale, comme la loi sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Énergie (LAURE) de 1996, qui édicte la nécessité de prendre en compte la circulation des cycles dans les aménagements de voiries en agglomération, par exemple à travers l’article 20 par lequel " A compter du 1er janvier 1998, à l’occasion des réalisations ou des rénovations des voies urbaines, à l’exception des autoroutes et voies rapides, doivent être mis au point des itinéraires cyclables pourvus d’aménagements sous forme de pistes, marquages au sol ou couloirs indépendants, en fonction des besoins et contraintes de la circulation « . L’aménagement de ces itinéraires cyclables doit tenir compte des orientations du plan de déplacements rendu obligatoire pour les agglomérations de plus de 100 000 habitants (article 28). Si la fiche présente principalement les cadres concrets de planification des voies destinées aux déplacements actifs qui dérivent de cette loi, elle souligne également que deux autres domaines de l’action publique, comme la politique sanitaire (à travers la lutte contre l’obésité) et la politique éducative (à travers la prévention des risques routiers) sont aussi des champs dans lesquels une mobilisation institutionnelle et associative est à l’ordre du jour.

1. La politique en faveur des mobilités actives a (déjà) une longue et belle histoire

Les lois n’arrivent pas toutes seules. Depuis les années 1960, des associations ont revendiqué la reconnaissance progressive de la place des cyclistes et des piétons face à l’emprise automobile dans les villes. Ces collectifs de défenseurs des droits des usagers vulnérables (pas forcément toujours très nombreux) ont milité activement et créé un environnement favorable à des politiques urbaines locales nouvelles. Certains mouvements se sont cristallisés plus tôt dans certains pays que dans d’autres. Ainsi, c’est dès l’année 1975 que des groupes d’habitants des cités néerlandaises, sous le slogan « Einde der kindermoord » (arrêtez de tuer les enfants), ont pesé sur les institutions pour mettre des limites au développement de l’automobile. Dans les autres pays d’Europe y compris en France, c’est avec le deuxième choc pétrolier (qui date de 1979, année de création de la Fédération des Usagers de la Bicyclette, par exemple) que les mentalités des responsables politiques ont commencé à évoluer en faveur des modes qu’on appelait à l’époque modes doux. Au tournant des années 1980, l’accession de François Mitterrand modifie aussi l’orientation des politiques publiques (on crée un Ministère de la qualité de la vie, on demande au Ministère de l’Équipement, des Transports et de l’Environnement ainsi qu’au Ministère de la Jeunesse et des Sports de se coordonner afin de développer une politique en faveur du vélo). Enfin, dernier tournant crucial, la décentralisation (lois Defferre de 1981 et 1982) transfère l’urbanisme aux élus locaux.
 La seconde partie des années 1980 voit le lancement des premières journées de réflexion pour une meilleure prise en compte des deux-roues légers en milieu urbain, journées qui sont organisées par les services de l’État, tandis que se constitue (dès 1988) le Club des villes cyclables avec les élus “historiques”, membres des municipalités de Bordeaux, Toulouse, Strasbourg, Lorient et Chambéry.

2. Le cadre juridico-législatif des mobilités actives en France

S’il n’est pas possible de retracer toute l’évolution juridique de l’action politique en faveur des mobilités piétonnes et cyclistes, il est bien certain que l’impact de la loi de 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie, en introduisant l’obligation de réaliser un plan de déplacements urbain pour les agglomérations de plus 100 000 habitants et en poussant à la mise au point d’itinéraires cyclables pourvus de pistes, marquages au sol ou couloirs indépendants, pousse de nombreuses collectivités à engager un travail de concertation et de programmation. C’est en 1997, que le Comité Interministériel de Sécurité Routière décide de modifier le code de la route avec pour objectif de promouvoir le vélo et d’améliorer la sécurité des cyclistes. Peu après, en 2000, la Loi SRU (Solidarité et renouvellement urbain) réaffirme le principe d’une diminution souhaitable du trafic automobile, elle marque donc un autre signal, comme l’instauration du « code de la rue », en 2008 (qui transfère une bonne idée d’abord conçue dans le monde associatif en Belgique [[René Schoonbrodt, « Nécessité d’un Code de la Rue - Du code de la route au code de la rue. L’ARAU est pour la ville et contre la voiture.", 19e École urbaine (ARAU) du 21 au 25 mars 1988]] et rapidement étendue en Suisse et au Québec, avec la généralisation des doubles-sens cyclables et la création des zones de rencontre). Enfin, le Plan National pour le vélo de 2008 apporte des avancées concrètes dans les domaines de l’incitation à l’usage du vélo, il encourage des aménagements indispensables (garages à vélo dans les immeubles d’habitation et dans les gares et pôles d’échange, aménagement de véloroutes et voies vertes, …), et contient aussi des mesures d’amélioration de la sécurité et de l’intermodalité. La nomination du coordonnateur interministériel ou Monsieur Vélo crée aussi les conditions d’une plus grande circulation de l’information entre les services du Ministère du développement durable, et plus largement dans l’administration concentrée et déconcentrée. (Voir le Code de la rue)

Ces lois s’accompagnent d’un travail d’adaptation de la réglementation qui a pour objet de conforter les mobilités actives, mais aussi de garantir leur sécurité. Il faut rappeler que les cyclistes sont soumis aux mêmes règles élémentaires que tout usager circulant sur route (respect des feux tricolores, des stops et des régimes de priorité…). De jour comme de nuit, les cyclistes ont l’obligation de se munir de dispositifs réfléchissants. Néanmoins, le décret n°98.828 du 14 septembre 1998 modifie le code de la route en matière d’usage des aménagements cyclables ou des règles essentielles de sécurité.
Les pistes et bandes cyclables sont désormais interdites aux deux-roues motorisés (mobylette, scooter) ; les automobilistes sont tenus, lors d’une manœuvre de dépassement, de ne pas s’approcher à moins de 1,5 m d’un cycliste hors agglomération et moins d’un mètre en agglomération ; les aires piétonnes sont désormais accessibles aux vélos (sauf disposition différente prise par l’autorité investie du pouvoir de police), ceux-ci devant circuler à allure réduite afin de ne pas occasionner de gêne aux piétons. En l’absence d’arrêté municipal instituant des règles différentes, l’usage des trottoirs par les cyclistes de plus de huit ans est interdit. Dix années plus tard, en 2008 intervient une autre réglementation, la mise en place du « tourne à droite » cycliste dans les carrefours équipés de feux tricolores, qui leur permet de tourner à droite à un carrefour quand le feu est rouge. Notons que les piétons qui sont susceptibles de traverser au moment du passage des vélos ont toujours la priorité.

Après la législation et la réglementation vient la planification. Deux outils principaux permettent de construire un cadre global pour construire une articulation entre l’usage du sol, les fonctions urbaines, les mobilités et les infrastructures de déplacement. La Loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) précise que « les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales doivent déterminer les conditions permettant d’assurer la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l’air et la réduction des nuisances sonores. Dans ce cadre, les Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT) déterminent de manière prospective à l’échelon d’une agglomération l’implantation des plus importants pôles générateurs de trafic (par exemple, l’implantation des équipements universitaires, hospitaliers, des zones de logement et d’emploi). De leur côté, les Plans de Déplacements Urbains, toujours rédigés selon un périmètre intercommunal, précisent les conditions de la desserte en transports publics réguliers, les axes d’une politique de stationnement pour les véhicules motorisés et pour les véhicules non motorisés. Souvent, des plans de déplacements cyclables sont intégrés aux PDU, ou bien leurs sont annexés et présentent le cadre plus spécifique de la programmation des axes cyclables et pédestres.

La meilleure manière de traiter ce sujet à ce stade est de présenter concrètement un schéma de déplacements vélo et d’en souligner la complexité des cadres institutionnels, professionnels (en soulignant le rôle des bureaux d’étude spécialisés qui se sont installés sur ce marché), la lenteur du système de conception, de concertation et de mise en œuvre des décisions. Les outils législatifs, réglementaires et de planification ne sont-ils pas trop lourds, trop complexes, et finalement peu efficaces ? A quelles conditions servent-ils parfois de « faire-valoir » et à quelles conditions débouchent-ils sur des avancées réelles ? Pourquoi ces outils si lourds, souvent « top down » sont-ils si difficilement articulables avec des approches venues de la base, c’est-à-dire avec des démarches participatives et éducatives à l’échelle du quartier, qui font changer effectivement les comportements des individus ?

3. Santé et éducation : deux axes de la politique en faveur des mobilités actives

Il ne faut pas aller très loin pour trouver des exemples remarquables d’action cohérente qui articulent une politique éducative en faveur de l’écomobilité scolaire et une expérience d’aménagement de la voirie réellement exemplaire. On trouve facilement des références de cas modèles au Québec, voir par exemple « [Le transport actif et le système scolaire à Montréal et à Trois-Rivières. Analyse du système d’acteurs concernés par le transport actif des élèves des écoles primaires au Québec, du Groupe de recherche Ville et mobilité (2009).

En France, la petite ville de Bois-le-Roi (5000 habitants, en Seine-et-Marne, à quarante kilomètres de Paris) a participé au programme Une voirie pour tous et a échangé avec des représentants des services de l’État et des autres collectivités locales autour de ses besoins, spécifiques, dans la mesure où elle est organisée selon plusieurs quartiers plus ou moins autonomes polarisant les services et les flux. La ville compte des écoles maternelles et primaires et a construit sa politique de mobilités actives autour des enfants, en systématisant le système de pédibus (les enfants d’un quartier se déplacent à pied, encadrés par des parents ; les groupes d’enfants se forment à des endroits déterminés et ont un horaire précis) et en réalisant des aménagements de très grande qualité dans tout le périmètre des écoles : voirie large et fermée aux automobiles, sans trottoirs, avec de larges bancs, des arceaux pour les vélos, une signalisation claire, une qualité environnementale et paysagère maximale de l’espace public et des abords. Les résultats sont probants, aussi parce que les enseignants ont participé à la démarche et travaillé de leur côté sur les comportements de sécurité avec les enfants. Ainsi, les déplacements actifs ont fortement progressé dans le périmètre, et plus largement dans la commune, qui planifie maintenant une meilleure accessibilité des espaces sportifs.

L’encouragement à la pratique des mobilités actives du côté des acteurs de la santé publique est une autre dimension de l’action politique actuelle, et elle trouve toute sa pertinence dans la notion de prévention et d’éducation pour la santé, qui a un Institut national (l’INPES) et des services et des agents spécifiquement chargés d’appuyer les acteurs territoriaux et les réseaux associatifs et locaux dans des actions concrètes. Il faut dire que près d’un tiers de l’humanité est en surcharge pondérale (un demi-milliard d’adultes souffrent aujourd’hui d’obésité et 1,46 milliard d’hommes et de femmes sont en situation de surpoids, et ces proportions ne cessant d’augmenter, notamment chez les enfants). Récemment publiée par la revue médicale, une étude révèle ainsi que la forme physique et la force musculaire des petits Britanniques âgés de 10 ans a considérablement diminué en une décennie (Cohen D. et al., 2014). « Alors que 5 % d’entre eux ne pouvaient pas soulever leur propre poids aux barres murales en 1998, ils étaient 10 % en 2008 », précise le docteur Gavin Sandercock, auteur de cette étude à l’université d’Essex. Les modes de vie sédentaires et l’obésité sont facteurs de maladies chroniques extrêmement coûteuses pour la société (voir Réintroduire les mobilités actives hors des zones urbaines denses). La situation est également préoccupante en France, et les autorités sanitaires sont donc mobilisées pour montrer que l’activité physique (et le fait de bouger, marcher, pédaler, à tous les âges de la vie) présente l’intérêt de diminuer considérablement les risques de survenue des maladies chroniques comme le diabète de type 2, les affections cardiovasculaires et certains cancers (côlon, sein). « Deux études, américaine et finlandaise, ont montré une réduction de 58 % du risque de devenir diabétique parmi les personnes qui avaient pratiqué une activité physique supervisée », indique Jean-Michel Oppert, nutritionniste à la Pitié-Salpêtrière. Même en restant en-dessous des recommandations actuelles - trente minutes d’activité au moins par jour - l’activité physique modérée « améliore la santé générale » des personnes en surpoids, note le professeur Oppert. Le monde de la santé publique et le monde de la régulation des transports trouvent donc de plus en plus de bonnes raisons de se rencontrer, et de monter des programmes d’action, qui se développent dans le domaine de l’éducation nutritionnelle (semaine du goût) et dans le domaine des mobilités actives (signalisation directionnelle et temporelle, avec le développement de panneaux dans les rues « mairie à 20 minutes à pied », « commerces 15 minutes à pied »…). En outre, les acteurs de la prévention et de l’éducation pour la santé travaillent aussi indirectement à la promotion des mobilités actives lorsqu’ils mesurent et médiatisent les effets catastrophiques de l’exposition aux particules fines dans les grandes agglomérations en termes de maladies chroniques (broncho-pneumopathie chronique obstructive (BPCO), asthme). Les niveaux de pollution ont été tels que le gouvernement, à deux occasions (le 1er octobre 1997 et le 17 mars 2014) a institué une semaine de circulation alternée. A chaque fois, les reports modaux se sont faits autant sur le vélo que sur les transports collectifs (bus, métros et trams).

La conclusion de ce tour d’horizon des outils et des initiatives institutionnelles conduit à montrer que les opérations les plus utiles se mettent en œuvre à l’échelle locale, dans un souci de transversalité et de cohérence. Ce sont des initiatives qui mettent du temps à produire des résultats, aussi doivent-elles être menées avec progressivité et continuité, et dans le cadre d’une concertation permanente. A ce stade, il serait possible d’approfondir la compréhension de ce qui marche (ou ne marche pas) dans la prise en main locale des mobilités actives. En comparant une ville danoise (par exemple Copenhague, où 37 % des habitants vont au travail, à l’université ou à l’école à vélo) et une ville française (par exemple Strasbourg, où ils sont autour de 26 %), ce qui marque le plus de différence est sans doute la culture politique et le rapport de l’individu au collectif et aux autorités. Au Danemark, l’impulsion vient de l’État, mais aussi des collectivités locales, qui ont des compétences élargies, et des assemblées de quartier, qui prennent l’initiative de s’auto-organiser bien davantage qu’en France. Notre pays a encore le réflexe d’attendre beaucoup de l’autorisation ou de l’organisation d’un échelon politique surplombant. En outre, l’hybridation des groupes de travail sur le développement de la cyclabilité, qui a donné naissance à une ambassade du vélo du Danemark (Cycling Embassy of Denmark) mêle bien davantage que dans notre pays des partenaires d’obédience et d’horizons très divers : des consultants en mobilité, des architectes et urbanistes, parfois issus d’autres municipalités exemplaires qui viennent transférer leurs pratiques ou chercher d’autres bonnes idées (comme Odense ou Århus), des acteurs du tourisme (l’Office du tourisme danois), des associations (le Dansk Cyklist Forbund, l’association nationale de défense des cyclistes), enfin des industriels du vélo. A l’inverse, Strasbourg affirme une claire volonté de promotion du vélo, mais le fait, parce que c’est le système politique français qui fonctionne comme cela, avec 90 % d’agents de la fonction publique, répartis au sein de deux services dont la visée essentielle est la planification territoriale, l’un à la communauté urbaine et l’autre à la municipalité, avec un « reliquat » de 4 % de participation institutionnelle d’associations, et quelques individus (chercheurs, enseignants, retraités …).

Cette comparaison pourrait se retrouver dans bien d’autres domaines de l’action locale. Elle renvoie à des traditions démocratiques différentes dans les pays calvinistes et dans notre pays plus latin, à des manières de se sentir citoyen, voisin, habitant et co-responsable de son environnement peut-être plus aiguës au nord de l’Europe. Les mobilités actives sont d’ailleurs rarement associées dans notre pays à une vision politique au sens noble du terme : les mobilités actives promeuvent des valeurs d’individualisme et de responsabilité, elles permettent une liberté de mouvement (par ailleurs inscrite dans la Droits de l’Homme) pour chaque groupe d’âge, pour toutes les couches de l’échelle sociale, tout en développant le respect d’autrui, le partage de l’espace public, la convivialité et la solidarité. Pour autant, il faut convenir que les choses évoluent. En France, beaucoup de villes prennent véritablement en main la mobilité et développent graduellement des approches participatives et progressives. Ainsi, à Lorient ou à Chambéry par exemple, le fait de fabriquer avec un ou plusieurs conseils de quartier, avec des parents d’élèves, des réunions de bas d’immeuble, un diagnostic partagé sur la sécurité, est une manière de sortir de la politique « top down ». Viennent ensuite d’autres étapes : il s’agit de travailler sur une meilleure régulation du stationnement, ce qui libère progressivement des voies de l’obstruction automobile; il peut s’agir de créer des « fêtes du vélo » qui montrent à ceux qui en ont perdu l’habitude qu’il est possible d’atteindre son travail, son commerce avec des modes actifs. La continuité d’un mandat municipal à l’autre, la communication interne et externe, l’implication des équipes et des techniciens est évidemment centrale pour la poursuite de la dynamique incitative, qui peut aller en élargissant les cercles de population impliquée (on cherche dans un deuxième temps l’implication des acteurs économiques, des associations de commerçants, entreprises) et en élargissant les cercles géographiques (d’un quartier à un ensemble de quartiers, puis à l’ensemble de l’aire agglomérée).

Références

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