« Déplacer des montagnes » pour changer de Cap

Le Cap, Afrique du Sud

2012

Fonds mondial pour le développement des villes (FMDV)

Comptant avec la présence combinée de l’océan et des montagnes et une superficie de 2 500 km² pour 3,8 millions d’habitants, Le Cap recèle une richesse environnementale d’une biodiversité exceptionnelle, mondialement reconnue, en apparence inconciliable avec ses multiples défis sociaux et économiques.

Etalement urbain rapide, accès difficile de la population pauvre à l’énergie, empreinte carbone élevée sont associés à une faible sécurité énergétique, à des ressources naturelles menacées et à une vulnérabilité accrue au changement climatique.

En réponse, la municipalité a choisi d’intégrer durablement l’environnement dans sa politique en recherchant activement les synergies entre sa démarche volontariste, une croissance économique soutenue et un niveau de services à la population élevé et équitable. Dont acte.

À télécharger : les_villes_riches_de_leur_environnement4.pdf (3,8 Mio)

A la recherche d’un compromis entre développement et résilience du territoire

Le Cap, second centre économique d’Afrique du Sud avec 10,6 % du PIB national (après Johannesburg, 16 %), dispose d’un budget municipal d’environ 2,58 milliards d’euros pour l’année financière 2011/121. L’un de ses principaux enjeux est d’enrayer les inégalités économiques et sociales qui tendent les relations locales entre citoyens (taux de chômage de 21 %, augmentation du prix de l’électricité de 400 % d’ici 2016 sur base 2006) et entre les habitants et leur environnement (empreinte carbone de 7,82 tonnes par tête par an)2.

Cherchant à répondre au double impératif de développement économique et social d’une part, et de préservation de l’environnement d’autre part, la ville a travaillé, pendant plus de dix ans, à l’intégration d’une stratégie environnementale au sein de sa politique de développement. Plusieurs documents ont ainsi vu le jour visant à déployer et promouvoir la durabilité de son territoire (Integrated Metropolitan Environmental Policy en 2001, Energy and Climate Change Strategy en 2006).

En 2011, un Plan d’Action Energie et Changement Climatique entend rendre opérationnels les objectifs environnementaux, en formant la colonne vertébrale du processus de décision pour le développement de projets urbains ayant un impact social et économique au niveau local. Sous le chapeau de l’adaptation au changement climatique, ce plan d’action constitue la phase la plus aboutie de la construction, pour tous, de la résilience du territoire.

Peser pour agir : inscrire la stratégie environnementale au plus haut niveau de gouvernance et en toute transversalité

Afin d’aboutir à une série de 40 programmes déclinés en 120 projets, combinant économie, social et environnement, la ville s’est avant tout assurée d’un montage politique et administratif, en mesure d’instituer la question environnementale comme guide du processus décisionnel.

Structure centrale, le Département de Gestion des ressources environnementales porte la stratégie environnementale de manière transversale aux départements sectoriels. Il est constitué d’une équipe technique qualifiée, capable de porter des messages forts au sein des arènes de prise de décision.

Une architecture institutionnelle efficiente, des instruments dédiés

Plusieurs instruments sont utilisés à cette fin, dont des forums de discussion entre les départements techniques et une série de comités réunis autour de questions ayant trait au développement urbain durable.

Un Comité Energie et Changement climatique, instance politique dédiée, a été créé en 2009. Il réunit environ 6 fois par an le maire adjoint et les conseillers municipaux de chaque département concerné, pour débattre des priorités de l’agenda politique de la ville. Il est complété d’un sous-comité administratif composé des directeurs exécutifs des départements.

Ces comités permettent à la ville d’intégrer l’environnement à la définition politique des stratégies urbaines, et à leur mise en œuvre au sein de chaque département et programmes respectifs.

Grâce à ce processus renforcé, un chapitre consacré à l’adaptation au changement climatique apparaît dorénavant au sein du Plan Intégré de Développement, document orientant les priorités du budget municipal.

Dans une même logique, le Cadre de Développement Spatial, instrument du développement urbain par excellence, permet de rétablir l’équilibre d’un territoire autrefois enclin à la ségrégation, et de promouvoir un tissu urbain plus dense. Il sera dorénavant accompagné de Cadres de Gestion Environnementale élaborés pour chacune des 8 zones de planification (District Plans) de la ville.

Cette initiative a été lancée en phase pilote au sein des townships les plus sensibles, Mitchell’s Plain et Kayelitsha, afin de définir les zones à urbaniser en priorité et celles à protéger.

Ce processus d’intégration environnementale au sein du système de planification urbaine ne serait pas possible sans la présence de leaders politiques à l’écoute de l’expertise technique et se constituant force de proposition pour l’innovation locale. La mise en œuvre de projets urbains durables n’est en effet rendue légale et donc contraignante que suite à l’approbation par le Conseil Municipal de ces stratégies environnementales intégrées.

Passer à l’acte : Des projets qui combinent durablement politique environnementale et bénéfices sociaux et économiques

La force de cette stratégie durable tient aussi dans un compromis, négocié en permanence au sein des projets urbains, entre les impacts de long terme sur la durabilité environnementale du territoire, et les avantages directs sur les besoins en développement social et économique de la ville.

Deux programmes, Système de transport rapide intégré (IRT) et Chauffe-eau solaire (SWH), témoignent en particulier d’un renforcement progressif de la résilience des populations sur le long terme intégrant l’amélioration de leur cadre de vie sur le court terme. Ils symbolisent, après une démarche résolue, mais longue, d’enracinement institutionnel de la durabilité environnementale, le désir de la municipalité de mettre en action l’axe-pivot de sa politique de résilience pour tous.

IRT et SWH : les « initiales » du changement

Dans un premier cas, de par sa volonté de promouvoir une ville compacte et plus économe en énergie, la municipalité élabore un système de transport durable combiné à une politique de densification du tissu urbain concentrée autour des axes et nœuds de transport. Le projet IRT a vu le jour en 2010, initié pour la Coupe du Monde de Football. La phase I du réseau MyCiti consistait en l’ajout de 310 bus (8, 12 et 18 m) reliant l’aéroport au centre-ville, et la phase II prévoit de desservir les quartiers périphériques du sud de la ville.

Outre une baisse des émissions de CO2 liées à l’usage massif de la voiture individuelle, ce projet réduira l’inégalité spatiale que subissent les habitants des townships en rapprochant les zones résidentielles pauvres (notamment Cape Flats) des pôles économiques dynamiques. De plus, le renforcement des axes de transport génèrera une stimulation de l’économie par la création de nouveaux pôles de concentration économique le long des lignes.

Cette politique de densification combinée à la création d’un système de transport plus performant, devrait produire une économie de près d’1 milliard d’euro d’ici 2030 (environ 40 % d’un budget municipal). Pour ce projet, 175 M d’euros d’investissement sont déjà prévus pour 2013 (phase II).

Dans le second exemple, le Plan d’Action Energie et Changement climatique, prévoit, lui, de réduire de 10 % la consommation d’énergie de la ville pour 2015, dont 6 % d’économie liée à la réplication de la technologie du système de chauffe-eau solaire (SWH) aux 400 000 ménages de revenus moyens à élevés, qui possèdent un chauffe-eau électrique. L’objectif est, à terme, d’équiper tous les ménages de revenus moyens à élevés et de générer ainsi 10 200 emplois annuels (liés à la pose des chauffes-eau et au développement du secteur du solaire) durant les 10 prochaines années. Le coût du programme est évalué à 298 millions d’euros.

Plusieurs initiatives ont été lancées pour apporter cette technologie aux communautés les plus vulnérables. Grâce à un partenariat avec l’ONG SouthSouthNorth, le Département pour l’Environnement de la municipalité du Cap, le Département Provincial pour le Logement, le Département National des Travaux Publics, et le South African Export Development Fund, un premier projet a vu le jour à Kuyasa en 2006 (quartier du township de Kayelitsha au sud-est du Cap).

Les objectifs étaient de réduire la pauvreté économique et énergétique de la communauté en diminuant la consommation d’énergie fossile et donc les émissions de CO2, grâce à l’amélioration de la performance thermique des logements à bas coûts, à la promotion d’un éclairage économe en énergie et du chauffage solaire de l’eau pour les ménages à faibles revenus. L’équipement de 2 309 maisons a permis une économie en eau et électricité estimée à 62 € par ménage et par an (pour un salaire mensuel moyen entre 95 et 285 €), une diminution des maladies respiratoires constatée chez 81 % des ménages, et la formation de professionnels locaux pour ces nouvelles technologies (65 000 jours de travail créés au sein de la communauté pour le projet).

Le changement, si l’Etat veut…

Si chaque nouvelle construction de logement destiné à la catégorie des revenus moyens et élevés intègre aujourd’hui la technologie des SWH, le projet Kuyasa est un début encourageant vers une réplication à plus grande échelle sur les 3 millions de maisons à bas coût prévues d’ici 2025 : au vu des chiffres donnés, cette réplication aurait des effets macro-économiques considérables. Le projet SWH est cependant difficile à généraliser au regard du long processus que représente l’intégration de cette technologie (coût et amendement légal) au sein des politiques du gouvernement national qui subventionne ces maisons à bas coût.

Pour une intégration environnementale appliquée : créer des opportunités de partenariats, d’investissements et de visibilité

La mise en œuvre de la stratégie des autorités du Cap implique des changements institutionnels profonds, une expertise technique forte, une grande capacité d’investissement, une gestion performante et un alignement des échelons territoriaux supérieurs.

C’est à travers le développement de nouveaux instruments que la municipalité est parvenue à intégrer les considérations environnementales au sein de son système institutionnel au-delà des alternances politiques. Des mécanismes concrets de construction d’un discours autour de l’environnement (forums, stratégie, formation des techniciens), de mesure de cette ressource (rapport sur l’environnement, système de gestion environnementale) et de son inscription au sein des outils de l’urbanisme (cadres de gestion environnementale), ont permis de réunir les équipes techniques autour d’un dessein commun. L’ambition de la ville est l’intégration totale de ces outils dans les pratiques quotidiennes des équipes techniques sectorielles pour faire aboutir des projets urbains pluridimensionnels.

Le renforcement de capacités de la municipalité repose également sur de nombreux partenariats avec des ONG (Sustainable Energy Africa, ICLEI), des institutions académiques (universités, centres de recherche), la société publique d’électricité, ou le « Climate Change Think Tank ».

L’agence de développement sectorielle Green Cape a été créée en 2010 via un partenariat entre la municipalité du Cap et la Province du Western Cape afin de débloquer les barrières existantes aux potentiels de développement d’une économie énergétique verte et de création d’emplois liés (par exemple, créer un pôle compétitif autour des technologies vertes situé à Atlantis, localité du nord du Cap, et favoriser le développement de la technologie SWH à plus grande échelle).

Cette culture partenariale permet de se munir d’une expertise technique capitale face aux enjeux environnementaux et d’animer un réseau investi au-delà de la sphère municipale.

Les projets qui intègrent la dimension environnementale demandent, à la collectivité, un investissement public lourd dont l’effet multiplicateur sur le développement économique et social doit être visible. A l’avenir, les projets environnementaux pourront offrir de nouvelles opportunités pour la création d’un marché de production de technologies vertes et autres services associés, tels que les panneaux solaires photovoltaïques (aujourd’hui importés), qui répondent à la fois aux impératifs d’intégrer la dimension environnementale dans le secteur de la construction et au développement de nouveaux moyens de fabrication. Si une « économie verte » émerge, elle permettra de fonder un marché économique capable de viabiliser les investissements de la municipalité en faveur de l’environnement. La baisse des émissions de CO2 (stabilisation à 20M de tonnes en 2025 au lieu de 28 en 2010) augmentera l’attractivité verte de la ville auprès des investisseurs.

Des défis à relever pour l’avenir

Si des projets combinant la réduction des impacts environnementaux et le bénéfice social et économique pour les populations ont aujourd’hui fait la preuve de leur bien-fondé, l’accès aux financements reste un défi majeur à leur mise en œuvre. La municipalité a donc entamé un processus dédié de recherche de financements.

Pour le projet Kuyasa, elle s’est ainsi engagée sur le marché carbone, à travers le programme de Mécanisme de Développement Propre (MDP) des Nations Unies, opportunité qui devrait être répliquée pour la phase 2 du projet IRT. D’autres sources de financement proviendront à l’avenir du fonds onusien Green Climate mais aussi de banques de développement nationales et internationales identifiées et de fonds d’aide à l’investissement durable.

Par ailleurs, ces projets renvoient à la question d’un aménagement nécessaire du cadre légal concernant les compétences de la municipalité et sa capacité à contrôler sa planification urbaine. Les projets ambitieux qui permettent aujourd’hui à la ville (qui se trouve depuis 2006 dans l’opposition) de bâtir sa résilience, se confrontent trop souvent au pouvoir des échelons territoriaux supérieurs. Ainsi, tous les projets sont à un moment dépendants d’un financement ou d’une mise en capacité légale par le pouvoir central, constituant un réel frein à l’intégration environnementale au niveau local. Qu’il s’agisse de la construction plus durable de logements à bas coût (subvention et mécanismes nationaux) ou de l’encouragement à la production locale d’énergies renouvelables (compétence nationale), la municipalité persiste, en attendant, à imaginer une intervention de plus long terme s’adressant aux ménages vulnérables. Et tenir ainsi le cap de ses nouvelles orientations durables.

Récapitulatif
d’après FMDV, 2012

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1 A titre de comparaison : Johannesburg dispose d’un budget de 2,9 milliards d’euros en 2012 pour 1 644 km2 et 4 millions d’habitants.

2 La valeur idéale (équitable) de l’empreinte carbone (1,3 teqCO2/hab/an) résulte des travaux du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC).

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