La résilience pour et par tous

Semarang (Indonésie)

2012

Fonds mondial pour le développement des villes (FMDV)

Capitale côtière de la Province Centrale de Java en Indonésie, Semarang compte 1.5 millions d’habitants (croissance démographique de 1,5 % par an), victimes pour un quart d’entre eux de pauvreté endémique. Sur les 373.7 km² qu’elle occupe, 50 % sont dévolus aux activités agricoles et aquacoles, et 33 % à l’habitat domestique. La ville connaît une forte pression destinée à croître avec les impacts climatiques attendus : inondations plus fréquentes, saisons sèches plus longues touchant les populations pauvres du littoral (300 000 habitants, 2 500 exploitants et leurs familles), sans compter les répercussions des vagues de migration. Face aux multiples conséquences, et au coût prévisible, de l’inaction, la ville participe à un programme de construction intégrée de sa résilience climatique. Objectif : réduire sa vulnérabilité tout en renforçant les activités sociales et économiques des habitants les plus exposés.

À télécharger : les_villes_riches_de_leur_environnement.pdf (3,8 Mio)

Un programme dédié à la construction de la résilience climatique

Le programme ACCCRN1, développé par la Fondation Rockefeller, offre l’opportunité à dix villes d’Asie du sud-est de financer une partie de leur programme de résilience au changement climatique. En Indonésie, la Fondation a identifié Semarang, suite à un processus de sélection rigoureux, sur les critères suivants : haut degré de vulnérabilité aux aléas climatiques, existence de programmes environnementaux et forte motivation des pouvoirs publics locaux.

Le terrain d’intervention collaborative était, au départ, miné par une série de facteurs contraignants :

  • un manque de connaissances sur le changement climatique et sur la résilience de la part des institutions comme de la population,

  • des programmes d’atténuation existants inefficaces qui misaient sur la réparation et non sur la prévention, donnant la priorité aux aspects physiques (par exemple, amélioration des infrastructures de drainage) plutôt qu’aux impacts sociaux et économiques, ainsi qu’une absence de coordination entre des acteurs accumulant des programmes semblables,

  • une allocation très limitée de la ville aux politiques d’adaptation aux changements climatiques, pour une gestion ineffective, du fait de l’absence d’institution spécialisée (une majorité de programmes sont menés par des acteurs externes issus de la société civile locale ou internationale).

En réponse, le programme ACCCRN, en étroite collaboration avec les autorités locales, a choisi d’introduire une série de mesures à même de réorienter durablement la politique de résilience :

  • le renforcement des capacités d’adaptation des agents locaux (institutions et population) ;

  • la production de connaissances sur les risques climatiques actuels et futurs (études de vulnérabilités, de capacités, scenarii) ;

  • l’implantation de projets pilotes d’adaptation dans des quartiers particulièrement vulnérables.

La construction de la résilience au changement climatique : les étapes d’une prise de conscience partagée

En 2009, Semarang entame la mise en œuvre du programme en partenariat avec l’ONG anglaise Mercy Corps et l’ONG Indonésienne URDI (Urban and Regional Development Institute), pour une période de 5 ans déclinée en trois phases (cf. Fig. 1).

Figure 1. Phases d’implantation du projet ACCCRN à Semarang
d’aprs FMDV, 2012

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Suite à la sélection de la ville, une seconde phase définit la stratégie de construction de sa résilience climatique (415 K€ pour 2009/10), et la troisième implante des actions d’adaptation (623 K€ entre 2010 et 2013) et doit permettre de trouver des financements complémentaires pour les programmes futurs.

Des mécanismes pour améliorer la collaboration entre parties prenantes

La méthode du Shared Learning Dialogue (SLD) développée par l’ISET (Institute for Social and Environmental Transition) regroupe les différentes parties prenantes lors d’ateliers délibératifs où les acteurs représentés échangent leurs expertises, interrogations et savoirs. Le but est de réduire les écarts de connaissance entre les échelles (locale, nationale, internationale) et les secteurs (privé, public, société civile, université) et, par là-même, de créer une vision et une compréhension communes des problèmes et solutions envisageables face aux risques encourus.

Six SLD sont organisés entre 2009 et 2010 pour élaborer la stratégie de construction de la résilience climatique, permettre une meilleure coordination des programmes d’adaptation et une plus grande efficacité dans la prise de décision.

Pour compléter ce dispositif, un City Working Group (CWG), établi par une convention de partenariat avec le maire et composé d’une équipe multisectorielle de 20 représentants de la municipalité, d’ONGs locales et internationales et de chercheurs d’universités locales, est chargé de mettre en place le programme.

Au sein du CWG, le rôle de l’agence de développement locale BAPPEDA désignée comme Champion, est essentiel : elle est chargée de conduire la mise en place du projet au sein de la municipalité, de garantir la bonne coordination entre les différents acteurs et de maintenir leur intérêt pour la construction de la résilience climatique.

Pour garantir la continuité du projet et son appropriation, une fois le financement de la Fondation Rockefeller terminé, le CWG a vocation à être institutionnalisé et internalisé au sein de la municipalité sous forme d’un groupe d’experts sur le changement climatique.

Afin d’impliquer plus fortement le secteur privé, le CWG prévoit d’élaborer un guide destiné aux entreprises présentant les potentiels d’investissement dans les actions d’adaptation (habitat, assainissement, déchets) et, à défaut, les risques associés ! Car malgré une recherche active de collaboration transversale et multisectorielle, les entreprises indonésiennes restent peu engagées et réticentes à investir dans des projets où les résultats ne sont pas perceptibles à court terme.

Produire l’information pour mieux préparer la résilience climatique et financière

En augmentant qualitativement la compréhension vis-à-vis des problématiques climatiques, c’est la prise de décision qui s’en trouve facilitée, grâce à des outils dédiés de suivi des politiques d’adaptation. La capacité institutionnelle de la municipalité est donc renforcée à travers la formation des fonctionnaires par les équipes de Mercy Corps et de l’URDI et l’élaboration d’indicateurs de résilience par l’ISET (opérationnels fin 2012).

Bien que le programme contribue à renforcer les connaissances sur la résilience climatique (hausse estimée à 50 %), cette compréhension est inégale, pour concerner essentiellement les fonctionnaires les plus impliqués dans le programme, et en ce que la rotation fréquente des équipes empêche la capitalisation du savoir.

C’est pourquoi, en complément et avec l’aide d’universitaires locaux, le City Working Group (CWG) a coordonné la production de trois types d’études :

  • l’évaluation des vulnérabilités aux risques climatiques à l’échelle de la ville puis à l’échelle de certains sous-districts particulièrement exposés,

  • l’évaluation des capacités de réponse de la ville (analyse institutionnelle et gouvernance),

  • la réalisation d’études de secteurs sensibles aux aléas climatiques (analyse du plan de drainage de la ville, de l’impact de l’érosion côtière pour les pêcheurs et actions d’adaptation ad hoc, analyse économique monétaire des impacts des inondations dans le sous-district de Kemijen).

Le résultat de ces différentes études est rassemblé dans le document City Resilience Strategy (CRS), dont certains éléments ont été intégrés dans le Plan Stratégique de Moyen Terme de la ville orientant les actions à conduire.

On retrouve dans la stratégie :

L’analyse des conséquences du changement climatique passées, actuelles et futures, qui présente des scenarii selon une version « business-as-usual » et une version intégrant au contraire une meilleure gestion des ressources environnementales et un usage des technologies propres.

Quelques données éclairantes illustrent le coût de l’inaction de la ville : en 2050, les services publics d’approvisionnement en eau ne couvriraient que 15 % de la population contre 40 % aujourd’hui ; la ville connaîtrait plus de 70 jours d’inondation par an contre 36 en 2010 ; 38 sous-districts de la ville seraient vulnérables à des glissements de terrain contre 23 actuellement.

L’analyse des dommages économiques et la monétarisation des impacts des aléas climatiques établissant un coût économique total pour l’année 2008 à plus de 21 millions € (cf. Tableau).

Analyse des dommages et monétarisation des coûts économiques des aléas climatiques à Semarang pour l’année 2008
d’après FMDV, 2012

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L’analyse de la vulnérabilité des groupes de population et des secteurs économiques les plus impactés par les conséquences du changement climatique. La vulnérabilité de la population est déterminée par sa capacité de réponse aux aléas climatiques, définie par les conditions socio-économiques (densité de la population, revenu par habitant, qualité des habitats, accès aux services publics), géographiques et biophysiques (exposition aux inondations, à l’érosion des sols, aux glissements de terrain).

Afin de pallier les impacts éco-sociaux des catastrophes naturelles à venir, des recommandations d’actions d’adaptation sont proposées sur le court terme (avant 2014 et l’échéance du programme), moyen terme (5 ans) et long terme (10 ans).

La projection budgétaire globale de l’implantation des 5 actions d’adaptation prioritaires identifiées est de 1,1 millions € sur une période de 3 ans, financées par la Fondation Rockefeller, l’ISET et Mercy Corps.

Pour les actions de moyen et long termes, une stratégie de recherche de financement a été lancée par le CWG afin de garantir la durabilité du projet et l’implantation des actions une fois le financement de la Fondation Rockefeller terminé en 2014. Ces sources potentielles de financement sont essentiellement les fonds nationaux, les bailleurs de fonds internationaux, et des partenariats publics privés.

Mieux intégrer pour convaincre et changer l’avenir

L’émergence d’un corps de pratiques et d’un cadre de pensée renouvelés des autorités locales de Semarang a permis d’accorder leur juste place aux problématiques liées au changement climatique et d’intégrer des scenarii futurs dans la planification présente des actions d’adaptation.

La City Resilience Strategy (CRS) n’a ainsi acquis de valeur que lorsque le Plan Stratégique de Moyen Terme pour la période 2010-2015 a inclus certains de ses éléments. Alors qu’avant le programme ACCCRN, la conception des programmes municipaux de durabilité environnementale n’intégrait pas ces projections, grâce à la CRS, les programmes d’adaptation sont désormais inclus dans le budget annuel de la ville qui, par ce biais, a donc vocation à les financer sans attendre des agents externes.

Par la somme d’informations et de savoirs locaux produite, la CRS se fait clairement outil d’empowerment pour Semarang : elle renforce son attractivité et facilite son accès à des fonds nationaux et des investissements internationaux.

A l’échelle nationale, Mercy Corps travaille ainsi avec le gouvernement en vue de privilégier l’accès de la ville à partir de 2014 au fonds national Indonesian Climate Change Trust Fund, jusqu’alors destiné à l’élaboration d’un Plan National d’Action pour le Changement Climatique. Le territoire sera également en mesure d’accéder au système de subventions compétitif, développé par le Ministère des Travaux Publics, incitant les villes à déployer plus d’initiatives environnementales liées au changement climatique. A l’échelle internationale, sur la base des analyses déjà réalisées, l’agence de coopération technique allemande (GIZ) développe actuellement un programme d’adaptation en partenariat avec la ville.

Des projets pilotes pour s’adapter et transformer les pratiques

En parallèle à l’élaboration d’études, au renforcement institutionnel et au développement du dialogue entre les parties prenantes, la ville a mis en place quatre projets pilotes et entame l’implantation des cinq actions d’adaptation prioritaires définies dans la CRS.

Chaque projet (micro ou macro) a cherché son appropriation par la population locale afin de garantir sa durabilité via des campagnes d’information sur le changement climatique menées dans les quartiers, et l’implication des associations et leaders communautaires dans leur conception et leur mise en œuvre.

Un premier micro-projet pilote a été mis en place de janvier à juin 2010 dans le sous-district de Kemijen, quartier très vulnérable aux inondations.

Un système de fonds de roulement communautaire effectuait un prêt aux femmes-chefs de famille afin de leur permettre d’améliorer leurs conditions sanitaires, leur accès à la ressource en eau et à sa bonne gestion, et donc accroitre par là leur résilience. 26 familles ont bénéficié du système de microcrédit utilisé pour rénover les installations sanitaires et réparer la robinetterie. Le programme a permis d’accorder un plus grand pouvoir de décision aux femmes-chefs de familles, a engendré une solidarité accrue entre les femmes de la communauté et a permis une prise de conscience élargie concernant le changement climatique et ses impacts quotidiens. Sa reproduction à plus grande échelle est prévue.

Un deuxième projet pilote a consisté en la protection et en la restauration du littoral du sous-district de Tugurejo afin de réduire les risques d’érosion côtière. La construction d’une digue de 180m avec des pneus réutilisés, et 20 000 plantations de mangrove sur une superficie de 8 hectares a eu pour résultat de renforcer les associations locales de pêcheurs qui ont participé à la définition et à la mise en place du projet, d’accroître la protection de 6 hectares d’étangs à poissons communautaires, et de réactiver 1,5 hectares de pisciculture.

En février 2011, la ville lance la première action d’adaptation priorisée dans la CRS : l’installation-pilote d’un système de récupération d’eau de pluie à deux échelles, individuelle (5 domiciles, village de Wonosari) et communautaire (une école et 60 domiciles, village de Tandang).

L’étude de faisabilité du projet montre que le système de récupération d’eau de pluie comme alternative d’approvisionnement en eau, permet non seulement de réduire l’impact des inondations et de la pénurie d’eau (qui touche 16 districts de la ville), mais aussi aux habitants d’épargner. En effet, en fonction du type d’approvisionnement en eau utilisé auparavant (canalisation publique, puits avec ou sans pompe électrique, eau de la rivière…), les économies réalisées par famille peuvent aller de 16 à 200€/an (pour un investissement de 42€/ménage en mode projet collectif et considérant un revenu mensuel inférieur à 22€ par mois pour les populations pauvres soit 264€/an). Suite au succès de l’action pilote, la ville s’est engagée dans un partenariat public-privé pour développer le système dans d’autres districts de la ville.

Un processus bien engagé, un projet encourageant, des bénéfices visibles

Le processus ACCCRN a fortement contribué à la prise de conscience par la municipalité des enjeux de la résilience climatique : en planifiant et en pensant à long terme, en coordonnant les expertises, les visions et les activités des différents acteurs, la ville s’autorise une prise de décision plus effective et mieux partagée. La métamorphose des pratiques d’adaptation permet de réduire l’impact des catastrophes naturelles, de diminuer la vulnérabilité des populations pauvres, d’optimiser l’allocation des ressources et par là de favoriser la croissance éco-sociale de la ville.

Via la production d’information experte, renseignant sur sa stabilité sur une échelle de temps longue, son attractivité envers les financements nationaux et internationaux s’en trouve renforcée, au même titre que ses capacités institutionnelles qui lui permettent de se positionner aujourd’hui comme ville résiliente sur la scène nationale et internationale (prix national, conférences mondiales).

Le programme n’en affronte pas moins des difficultés variées, notamment concernant la durabilité financière, institutionnelle et politique du projet.

Ainsi, dans l’élaboration de la City Resilience Strategy, les sources de financement endogènes, facteur performatif de résilience, sont encore trop peu considérées pour financer son adaptation.

De plus, malgré l’appropriation et l’intégration effectives du projet par la municipalité et les différents acteurs impliqués, la forte rotation des fonctionnaires et les alternances politiques rendent fragile la durabilité institutionnelle et politique de celui-ci.

Le faible budget alloué aux actions d’adaptation climatique (entre 5 et 6 % du total du budget opérationnel entre 2009 et 2012), illustre par ailleurs la lente mise en place du projet par la ville et pose question.

Cependant, des évaluations encourageantes sur les projets déjà lancés, une identification assumée des problèmes persistants par les gestionnaires du programme ainsi qu’une démarche très active pour les résoudre, devraient inscrire la pérennité du processus. L’amélioration attendue des conditions de vie des populations les plus vulnérables ainsi qu’une hausse de la croissance économique suite à la mise en œuvre des actions d’adaptation de plus grande ampleur, feront très probablement de Semarang, ville résiliente solidaire, un exemple à suivre dans le cadre des échanges de savoirs prévus au sein du réseau des autres villes d’Indonésie et d’Asie du sud-est.

Récapitulatif
d’après FMDV, 2012

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1 Programme initié en 2009, financé par la Fondation Rockefeller et mis en œuvre par différents partenaires régionaux comme l’Institute for Social and Environmental Transition (ISET), Intellecap, Mercy Corps. Il intervient dans 10 villes de 4 pays (Inde, Vietnam, Indonésie, Thaïlande). A travers une méthodologie commune développée par l’ISET, le programme tend à réduire les impacts socio-économiques et la vulnérabilité des groupes de populations les plus pauvres situés dans les zones à risques et disposant de peu de capacités de réponse face aux risques climatiques. Il prévoit de renforcer la capacité à planifier, coordonner et implanter des stratégies de résilience climatique des villes à travers le renforcement institutionnel et l’implantation d’actions d’adaptation. Le programme alimentera une base de données de « leçons apprises » et de bonnes pratiques en matière de résilience face au changement climatique à répliquer dans d’autres villes.

Références

  • “Asian Cities Climate Change Resilience Network (ACCCRN): Responding to the Urban Climate Challenge”. ISET. 2010

  • Ratri Sutarto, Jim Jarvie, (2011) “Integrating Climate Resilience Strategy Into City Planning in Semarang, Indonesia” in Urban Climate Resilience Working Paper Series. ISET.

  • Opportunities for Private Sector Engagement in Urban Climate Change Resilience Building. Intellecap.

  • Marcus Moench, Stephen Tyler, and Jessica Lage. Catalyzing Urban Climate Resilience, Applying Resilience Concepts to Planning Practice in the ACCCRN Program (2009-2011).

  • Tyler, S. et al. (2010). Planning for Urban Climate Resilience: Framework and Examples from the Asian Cities Climate Change Resilience Network (ACCCRN). Climate Resilience in Concept and Practice Working Paper Series.

  • City Resilience Strategy. Semarang’s adaptation plan in responding to climate change. 2010