Pour les gouvernements locaux urbains, une nouvelle étape dans la longue histoire du rapport des villes à leur stratégie alimentaire

Module 1.4 du Mooc « Acteurs, leviers, outils pour mener les transitions du système alimentaire »

Benoît DAVIRON, 2018

Ce module fait un focus historique sur la capacité des villes à définir leur stratégie alimentaire en rappelant que ce pouvoir est notamment lié aux rapports de force entre les villes et l’Etat-nation. Il précise les dernières évolutions comme le double mouvement de libéralisation / décentralisation qui redonne du pouvoir aux villes participant à expliquer - aux mêmes titres que la demande citoyenne et les impasses du système alimentaire industriel actuel - leur regain d’intérêt et d’action sur la question alimentaire.

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Focus historique

Jusqu’au Moyen-Âge et la montée en puissance des États-nations, ce sont les villes qui prédominaient et définissaient leurs politiques alimentaires. En Europe, nous distinguons d’une part les villes « place centrale », fortement inscrites dans leur environnement immédiat qu’elles administrent et auprès duquel elles s’approvisionnent et, d’autre part, les villes « réseau » davantage inscrites dans une logique d’échanges commerciaux, y inclus alimentaires. Elles privilégient les importations pour leur approvisionnement.

Les villes les plus ancrées sur leur territoire ont construit des systèmes de régulation, visant à éviter les disettes, en orientant prioritairement les approvisionnements vers les marchés publics (limitant le commerce privé) et avec une certaine forme de subordination des ‘campagnes’ aux besoins des villes.

Dans les deux cas, qu’elles choisissent leur environnement immédiat comme bassin de production ou qu’elles privilégient l’approvisionnement lointain, ces villes mettent en place leurs propres politiques alimentaires, à même d’éviter les disettes, et sans intervention de l’État. Les villes ont la compétence de leurs compétences. Elles sont le siège d’un pouvoir politique effectif leur permettant de choisir et de maîtriser leurs politiques alimentaires.

Depuis le Moyen-Âge, un mouvement long retire peu à peu aux villes leur capacité à être porteuses de leur propre politique alimentaire. Cette évolution est la conséquence de l’affirmation de l’État-nation. A partir du XVIème siècle, les États interviennent de plus en plus directement dans la production et la distribution des produits alimentaires. La montée en puissance des États-nations s’accompagne donc d’un affaiblissement des systèmes de régulation à l’échelle urbaine au profit de systèmes nationaux.

Au XIXème siècle, à la réduction du pouvoir politique des villes, s’ajoutent l’accroissement rapide de la population urbaine et les problèmes sanitaires associés à une trop grande proximité avec les activités de production/transformation. Les politiques hygiénistes et les progrès techniques (comme la réfrigération) vont finir de conforter la séparation entre résidence humaine et production, en particulier animale, qui s’opère au XXème siècle.

La capacité des villes à se doter d’une politique alimentaire est donc à considérer au prisme du rapport de pouvoir entre les villes et les États-nations.

Dans le dernier quart du XXème siècle, l’affaiblissement des États-nations face à des organisations supranationales comme l’Organisation Mondiale du Commerce ou l’Union Européenne (en charge de la Politique Agricole Commune) a paradoxalement facilité le retour des politiques alimentaires dans les villes. La libéralisation des échanges, encouragée par les accords comme ceux conclus au sein de l’OMC, a affaibli les systèmes de régulation nationaux (comme la gestion des stocks, les droits de douane, etc.) et redonné du pouvoir d’action aux villes pour s’auto-organiser. De même, la contractualisation directe de l’Union Européenne avec les villes et les Régions contrarie l’échelon des Etats-nations. Les collectivités s’organisent et se font représenter directement auprès de l’Union Européenne et plaident pour davantage d’autonomie. L’Union Européenne encourage cette dynamique. La régionalisation des aides européennes en est une illustration.

Aujourd’hui, le retour de la question alimentaire à l’échelle des villes s’inscrit donc dans ce double mouvement de globalisation (libéralisation des échanges) et décentralisation (montée en puissance des territoires) dans un contexte où, depuis 2007, la population mondiale est devenue majoritairement urbaine.

Point d’attention « fausse évidence »

L’image d’Epinal du tout local

L’image d’une ville fortement ancrée sur son territoire, avec une campagne environnante est réductrice.

Historiquement, nombreuses sont les villes qui ont privilégié les importations. C’est le cas notamment des villes portuaires qui ont tiré leur puissance à la fois de leur capacité à fonctionner en réseau et de ces échanges commerciaux. Le développement économique régional ou les conditions de production n’étaient guère prioritaires.

Plus récemment, l’essor de l’agro-industrie et le choix d’approvisionner les marchés mondiaux ont conduit la campagne à se détourner de la ville. Contrairement à l’image qu’on a souvent d’une ville qui se serait détournée de sa campagne. Ces évolutions sont le reflet d’un choix politique des acteurs économiques. Le phénomène dominant aujourd’hui est celui de la déterritorialisation. Le Professeur Laurent Rieutort parle ainsi d’ « une agriculture productiviste peu soucieuse des terroirs paysans d’autrefois, insérée dans des filières agro-industrielles et des bassins de production spécialisés »1.

Ceci nous amène à notre premier point de vigilance : le « local trap » ou en français « piège du local ».

Le « localisme », sous une acceptation de distance kilométrique des approvisionnements, n’a pas forcément de « justification historique », et peut s’avérer peu pertinent pour des villes n’ayant pas de bassin agricole ou ayant toujours privilégié les importations. L’entrée « circuits courts » est une entrée parmi d’autres pour traiter de la question alimentaire. L’échelle locale n’est pas intrinsèquement la bonne échelle pour agir, ou en tout cas elle n’est pas suffisante. Rien n’est inhérent à une échelle particulière, car l’échelle en soit n’est pas donnée, c’est une construction sociale. Les systèmes alimentaires localisés ont, par exemple, autant de chances d’être justes ou injustes, durables ou non.

Nous attirons l’attention sur ce point, car nombreux sont les projets alimentaires territoriaux qui prennent pour entrée première la structuration des circuits courts ou des filières de proximité, avec le risque de ne pas répondre aux enjeux du territoire et de ne pas voir leur projet aboutir.

Quelle que soit l’échelle, les objectifs d’une politique alimentaire territorialisée sont à lier au contexte : ils dépendent des acteurs et de leur agenda. C’est le contenu de cet agenda, et non l’échelle à laquelle il est mis en œuvre, qui produit des objectifs de durabilité ou de justice sociale2.

1 RIEUTORT L., 2009 cité dans Revue POUR, alimentation et territoires, n°215-216, p. 148 (Xavier Guiomar ; De la reterritorialisation à la relocalisation des filières, avec ou sans terroir)

2 BORN B., PURCELL M., 2006, Avoiding the local trap scale and food systems in planning research in Journal of Planning Education and Research, 26(2) : 195-207