La restauration collective, levier d’action privilégié des collectivités - qu’est-ce que ça nous apprend ?

Module 3.1 du Mooc « Acteurs, leviers, outils pour mener les transitions du système alimentaire »

Stéphanie CABANTOUS, Maëlle RANOUX, 2018

La restauration collective est un levier régulièrement mobilisé par les collectivités territoriales. La mobilisation de ce levier révèle aussi la capacité des acteurs territoriaux à s’emparer d’une question multi-dimensionnelle que les difficultés et écueils auxquels ils sont confrontés. Plusieurs points de vigilance sont ici relevés.

Intégrer la vidéo du module 3.1

Diversité des objectifs, des angles d’approche. Articulation des compétences institutionnelles et détermination des leviers. Choix d’un cadre d’action. Mobilisation des instruments et dispositifs.

Pour illustrer ces processus de mise en mouvement, nous allons prendre une illustration concrète. Nous nous intéressons ici au cas de la restauration collective.

Pourquoi ce choix ? Parce que :

  • c’est une entrée privilégiée par les collectivités territoriales pour agir sur la question alimentaire. En effet, elles possèdent une compétence « enseignement » comprenant le fonctionnement des établissements d’enseignement : écoles maternelles et primaires pour les communes, collèges pour les départements, lycées pour les Régions ;

  • des objectifs nationaux ont été fixés par la loi en termes de qualité et de proximité géographique des approvisionnements alimentaires destinés aux repas des élèves ; le 2 octobre 2018, le Parlement a adopté la loi « pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et une alimentation saine et durable » qui porte l’objectif à 50% de produits locaux ou sous signes d’origine et de qualité (dont des produits bio) dans la restauration collective publique à partir du 1er janvier 2022 ;

  • la restauration collective ayant été un des leviers majeurs actionnés par les collectivités, nous bénéficions d’un vrai recul d’expériences ; plusieurs réseaux se sont constitués pour travailler cette question et nombre de travaux de recherche et de guides ont été publiés qui nous permettent d’apprécier les apprentissages issus de ces expériences ;

  • la restauration collective touche à plusieurs domaines d’intervention des collectivités

Le levier de la restauration collective permet – a priori – de répondre à de nombreux objectifs, permet d’agir sur le développement des filières, l’accessibilité sociale ou encore la santé…

Si la collectivité souhaite contribuer au développement des filières d’agriculture biologique sur son territoire, elle pourra le faire dans le cadre de sa compétence « politique d’achats » en actionnant le levier des marchés publics.

Ici, en fonction de la capacité des agriculteurs locaux à répondre à la demande en termes de types d’aliments et de volume, elle pourra par exemple diviser son marché en lots dimensionnés en fonction de la production locale, avec une montée en puissance progressive. La sécurisation permise par cet allotissement pourra encourager les agriculteurs à ré-orienter leurs modes de distribution et ne pas vendre seulement leurs surplus aux restaurants scolaires locaux.

Si la collectivité souhaite contribuer à l’accessibilité sociale, elle le fera dans le cadre de sa politique sociale en pratiquant des tarifs sociaux aux personnes ou familles à faible revenu.

Sa politique sociale peut également lui permettre d’atteindre des objectifs d’insertion par l’emploi, toujours en lien avec la restauration collective. En effet, les collectivités peuvent établir des conventions avec des établissements et services d’aide par le travail pour des activités de transformation par exemple.

Quant à ces objectifs d’amélioration de la santé des habitants, elle s’attaquera à la précarité alimentaire en mobilisant comme domaine de compétence, sa politique interne de ressources humaines. Ainsi, elle formera les cuisiniers à l’intérêt nutritionnel des produits et au travail sur les produits de qualité biologiques. Par exemple, tenir compte de la moindre déperdition d’eau à la cuisson des viandes biologiques pour ajuster les volumes d’achat et les cuissons ou connaître les grammages adaptés, en particulier pour les plats intégrant céréales et légumineuses.

Dans l’espace ressources, nous recensons des recueils et fiches des leviers d’action par domaines de compétences destinés aux acteurs de la restauration collective et des collectivités. Ces ressources présentent plusieurs pistes d’actions qui toute mobilise la restauration collective. Bien que ces ressources puissent être présentées par domaine de compétence, nous vous encourageons à garder comme boussole le schéma de ce module comme support d’une approche intégrée au sein de votre collectivité, entre les collectivités et sur votre territoire.

Si nous avons choisi une présentation par combinaison des domaines d’intervention plutôt que par collectivité et par compétence de collectivité, ce n’est évidemment pas anodin.

Nous relevons collectivement un certain nombre d’écueils ou difficultés dans les actions menées en restauration collective. Nous pouvons citer par exemple :

  • le décalage pouvant exister entre l’ambition affichée par la collectivité via l’utilisation du levier « restauration collective » pour conduire une stratégie de transition alimentaire du territoire et la « réalité » du territoire. Le profil agricole du territoire est-il propice ? La typologie des productions, l’organisation des filières permet-il de faire de la restauration collective un bon levier ? Si nous sommes sur un territoire fortement céréalier par exemple, on peut imaginer que le territoire manque d’outils de stockage et de transformation des fruits et légumes, voire même de production légumière, pour répondre à une demande locale. Dans ce cas, s’approvisionne-t-on en local pour les céréales vu que ce sont des céréales qui sont produites sur le territoire ? Mais a-t-on la logistique nécessaire pour transformer en farine, pâtes et autres pains et distribuer en restauration collective ? Dans le même ordre d’idée, les agriculteurs locaux, que veulent-ils ? S’ils produisent sous signe de qualité, veulent-ils pour autant assumer la transformation et la distribution ? L’organisation logistique d’un approvisionnement de la restauration peut fortement complexifier fortement leur modèle d’activités. Comment y remédier ? Nous attirons ici l’attention sur des objectifs posés a priori, pouvant méconnaître les étapes préalables ;

  • le choix de mobiliser la restauration collective doit être cohérent avec l’organisation même de celle-ci. Nombre de restaurants collectifs sont sous-équipés : absence de légumerie, de zone de stockage… D’autres font face un manque de personnel et/ou de formation de celui-ci. Comment dans ce cas s’organise-t-on ? Recrutement ? Choix de recourir à des produits transformés (4ème gamme en légumes, conserves, surgelés…) ? Les questions sont nombreuses et doivent être traitées parallèlement à celles de l’approvisionnement. Et si possible par trop rapidement ;

  • le surinvestissement dans des outils techniques (construction de légumeries par exemple. Surinvestissement est un terme peut-être un peu fort. Il s’agit de mettre en garde contre des outils qui ne trouvent pas leur équilibre économique alors que leurs constructions sont subventionnées. La difficulté à trouver l’équilibre économique peut être liée à un périmètre d’action non pertinent. Par exemple, on a voulu construire une légumerie dans un périmètre Leader car ce programme permettait de le financer. Pourtant, il existe un outil à la frontière du périmètre qui lui-même recherche son équilibre économique. Attention à ce l’opportunité de l’instrument, du financement ne l’emporte pas sur la pertinence.

La loi agriculture et alimentation adoptée en octobre 2018 réaffirme des objectifs ambitieux en termes d’introduction de produits sous-signes de qualité. Parlant dans ce MOOC de stratégie territoriale d’alimentation durable, nous sommes attachés autant au territoire qu’à la durabilité environnementale de l’alimentation et donc des modes de production et qu’à la justice sociale, donc à l’accessibilité de toutes et de tous à une alimentation de qualité.

Le levier de la restauration collective est en ce sens un levier intéressant. Pourtant, concernant l’introduction de produits biologiques en restauration collective, les écueils cités précédemment sont encore plus marqués. Pourquoi ?

  • parce l’organisation territoriale des filières biologiques est aujourd’hui encore fragile, il manque des opérateurs de collecte ou des outils de transformation ou de stockage adaptés aux produits. Il y a peu d’abattoirs de proximité, encore moins d’abattoirs de proximité certifiés bio ;

  • si les fonctions publiques d’Etat, territoriale et hospitalière partagent des objectifs d’introduction de produits sous signe de qualité dans leur restauration collective, force est de constater une certaine incohérence entre les politiques menées par chacune sur un même territoire. On observe également un éparpillement des initiatives à l’échelle communale. Faute de stratégie partagée, chaque administration va s’organiser à sa manière sur un territoire où pourtant ils ont affaire aux mêmes agriculteurs, aux mêmes transformateurs, aux mêmes transporteurs…  ;

  • les politiques d’approvisionnement sont insuffisamment concertées et peuvent pâtir à l’ensemble de la filière biologique concernée. Ainsi, le choix d’un approvisionnement en direct auprès des producteurs peut se traduire par des ruptures d’approvisionnement. L’anticipation sur les volumes n’ayant pas été suffisante. Le risque ? Décrédibiliser l’ensemble de la filière concernée. Ce risque est accru lorsque l’on recourt en direct à des maraîchers diversifiés qui ne peuvent répondre aux exigences de volume. D’autant que la demande de la restauration collective est souvent concentrée sur 5-6 légumes (comme les pomme de terre, carottes et autres poireaux… Un maraîcher diversifié fait plus de variétés, moins de volume pour chacune. Pourtant, il est possible de favoriser le regroupement de l’offre des producteurs pour mieux répondre aux attentes des professionnels de la restauration collective (via des distributeurs-grossistes, des GIE de producteurs, des Groupements économique de producteurs ou par le recours à des expéditeurs-conditionneurs-collecteurs… ;

  • les collectivités veulent souvent mener trop vite de paire des objectifs certes cohérents mais que le territoire n’est à l’instant T pas en capacité de « supporter » et généralement, c’est la conjugaison circuits-courts et biologique. La politique du tout circuit-court inscrite dans les appels d’offre peut conduire à éliminer de fait des fournisseurs locaux. En effet, certains transformateurs ne livrent pas directement la restauration collective. C’est le cas de nombre de laiteries et de légumeries… Ces transformateurs font appel à des grossistes-logisticiens pour livrer leurs produits. En somme, nous avons des transformateurs qui valorisent des produits locaux mais n’assurent pas eux-mêmes la distribution. Entre le producteur et le restaurant, nous avons donc au moins deux intermédiaires. Soit plus que le maximum autorisé pour être qualifié de circuit-court. Et ainsi, on a des acteurs économiques locaux qui répondent aux ambitions du territoire et se retrouvent pourtant exclus du marché.

Ces difficultés témoignent du risque de la « solution évidente » dans un contexte où la connaissance des flux et filières alimentaires est souvent partielle pour les acteurs publics.

Pour pallier à ces écueils, nous encourageons la politique du pas à pas en commençant une action sur la restauration par une cantine scolaire avec de faibles quantités de repas journaliers (crèche/écoles de zone rurale) pour éprouver les enjeux de cet approvisionnement (enjeux de régularité et de variété des produits, enjeux de stockage, étapes de transformation, etc.). Cette politique du pas à pas permettra de monter en organisation et, pour les acteurs de la chaîne, de gagner en solidité.

Ce point renvoie à l’enjeu central de définir un périmètre cohérent entre projet/acteurs mobilisés/caractéristiques fondamentales du territoire (bassin de production et de vie). Lorsqu’il y a désajustement, il s’agit de rechercher les acteurs d’une autre échelle qui vont rendre possible le déploiement du projet.

La restauration collective est ici un miroir grossissant des enjeux d’articulation, de coopération, de gouvernance.

La recherche d’une bonne articulation entre les acteurs du territoire, d’une gouvernance partagée entre les différents échelons administratifs contribuera à faire du levier de la restauration collective un bon levier. En gardant en tête qu’il n’est pas le seul, qu’il n’est pas forcément le plus pertinent.

Pour cette gouvernance partagée, il n’y a pas de modèle-type. La coordination peut passer par des instances formelles ou informelles (comme des comités de pilotage, des regroupements, des sociétés coopératives d’intérêt collectif…). Elle peut aussi se traduire dans des outils comme des conventions ou des chartes… L’instance ne fait pas la gouvernance1.