Voiries de villes et de vies : Enseignements de l’échec de la ville d’A-C

Chronique d’une histoire vraie

2005

Conseil National des Transports (CNT)

Cette fiche a été sélectionnée et revue par Régis RIOUFOL, contributeur de la démarche « Une Voirie pour Tous » du CNT, coordonnée par Jean-Charles POUTCHY-TIXIER et Hubert PEIGNE.

Cette fiche présente le cas intéressant d’un échec dans le cadre d’une opération de mise en valeur de l’espace public. Malgré une bonne mixité d’activités et la volonté d’une meilleure cohabitation des différents usages sur l’espace public (notamment de la part des habitants), l’absence de réflexion générale de la part de la ville sur le fond du projet d’embellissement du centre-ville a entraîné de graves dysfonctionnements pour les décennies à venir.

A-C est une petite ville française, dont le nom a été volontairement rendu anonyme, car l’histoire relatée ci-après est issue d’un cas réel, qui a fait vivre aux habitants de la ville dix ans d’un véritable enfer, avec des routes, rues et espaces publics continuellement défoncés, avant de s’achever sur un échec mémorable qui marquera la ville et ses habitants pour une génération toute entière.

Comment à l’époque actuelle, entre 1994 et 2004, avec une volonté de « bien faire », en est-on arrivé dans une ville de France à construire, puis à casser tout ce qui a été fait sur l’espace public, sans qu’aucun responsable n’anticipe les effets induits des décisions prises ? Comment en est-on arrivé à un tel gâchis des efforts entrepris, à un tel gaspillage de fonds publics, à cette profonde humiliation d’un échec ressenti par tous1 ? Tels sont les enseignements que nous allons essayer de tirer de cette catastrophe locale du partage de l’espace public.

Le but de cet exemple n’est pas vouloir montrer ce qu’il aurait fallu faire, mais surtout d’éviter à d’autres de mal faire, faute d’avoir compris le système de fonctionnement de l’espace public au regard du vécu des gens et des usagers.

Description de la ville d’A-C

La petite ville d’A-C est constituée d’un noyau médiéval d’une trentaine d’hectares, qui s’est développé dans l’angle nord-ouest d’une ancienne colonie romaine où se croisaient de façon orthogonale sur le forum central le cardo, orienté sud-nord, et le decumanus, orienté est-ouest.

Le forum, appelé aujourd’hui « place du marché », forme la limite avec le quartier médiéval, qui lui est attenant au nord et à l’ouest. Au nord et à l’est de la place commence la ville construite aux 18ème et 19ème siècles. On y trouve l’essentiel des services publics. Au sud, une fois passé les abords immédiats de la place, on débouche assez rapidement sur les quartiers construits essentiellement dans le courant du 20ème siècle.

Le decumanus, appelé aujourd’hui « avenue de l’Europe », constitue une voie importante de passage. C’est une ancienne route nationale déclassée route départementale d’intérêt régional. La circulation journalière de passage est pratiquement équivalente à la population de la ville. Cette circulation de transit comporte selon les saisons et les jours 10 à 25 % de poids lourds. Le noyau médiéval borde l’avenue de l’Europe à l’ouest sur 500 mètres environ, sans avoir remis en cause le tracé de la voie.

Le cardo, appelé aujourd’hui « cours de la liberté », est interrompu à l’extrémité nord de la ville par un magnifique château renaissance, avec une extension classique, construit dans l’axe du cours. A cet endroit, l’ancienne voie romaine a été détournée pour contourner le château et son parc. Au-delà du château, elle débouche sur des espaces naturels à vocation essentielle de loisirs. Au sud de la place du marché, l’ancienne voie romaine franchit une chaîne de collines constituant un espace naturel protégé. Cette voie ne joue plus actuellement le rôle économique qu’elle avait de l’époque romaine jusqu’au 18ème siècle.

Le long de l’avenue de l’Europe s’est étendue une urbanisation qui s’est développée en s’inspirant du parcellaire romain orthogonal. Sur un kilomètre de part et d’autre de la place, il s’agit surtout de maisons de ville des 18ème et 19ème siècles. Au 20ème siècle, une zone d’habitat collectif a été réalisée côté est à un peu plus d’un kilomètre du centre, puis une zone d’activités 3 kilomètres plus loin. Un vaste habitat pavillonnaire plutôt aisé s’est installé au sud de la ville. L’ouest a gardé une tradition maraîchère et agricole importante à l’exception de constructions et de complexes à vocation touristique.

Cette description un peu longue a pour but de montrer que la petite ville d’A-C présente à la fois une bonne mixité d’activités et de populations, loin de la mono-activité, et que la nécessité d’une meilleure cohabitation sur l’espace public avait émergé dans l’esprit des habitants afin de favoriser l’embellissement de leur ville, de privilégier leur qualité de vie et le développement touristique, sans tenir compte de la circulation de transit, et notamment celle des poids lourds.

Opération de mise en valeur de l’espace public

La ville décide donc de faire appel à un architecte pour aménager la place du marché, l’avenue de l’Europe, le cours de la liberté et les rues du centre ancien, dans une perspective de mise en valeur du patrimoine et d’embellissement de la ville, afin de permettre aux habitants de se sentir chez eux et d’inciter les touristes de passage à s’arrêter à A-C. Mais en fait, elle veut surtout faire mieux que les autres petites villes de la région qui ont attiré les touristes par la mise en valeur de leurs espaces publics, de leur cadre de vie et de leur patrimoine ainsi que par l’organisation d’animations, de manifestations ou de festivals.

En 1994, les travaux commencent : l’avenue de l’Europe est déviée par le sud en empruntant les rues de desserte des quartiers d’habitat collectif, les voies résidentielles du quartier pavillonnaire et une voie communale en secteur maraîcher, itinéraire permettant d’assurer la continuité du trafic de transit de l’ancienne route nationale

Les poids lourds y sont théoriquement interdits par arrêté municipal, mais aucune alternative de déviation ne leur est proposée. Le trafic de longue distance pourrait à la rigueur emprunter une autre route dans le département voisin, ou aussi 3 autoroutes, mais cela conduirait à remplacer 40 km par 75 km avec plusieurs péages, des échangeurs mal connectés, et à mettre en place une signalisation interdépartementale entre ces différents réseaux, sans que ne soit résolu le problème du trafic poids lourds de desserte de la zone d’activités ni le trafic de faible distance, qui constituent l’essentiel des mouvements de marchandises passant à A-C.

Le projet d’embellissement est somptueux : tout le centre est entièrement défoncé et décaissé. La place du marché est aménagée sous forme d’un plateau à niveau avec des pavés à l’ancienne, des dalles de pierre taillée et un éclairage multicolore intégré au sol dans des rainures spéciales entre dalles de pierre, permettant des jeux de lumière et des effets spéciaux.

Les travaux durent deux années. Pendant deux ans, toutes les nuits, des semi-remorques à vide réveillent tous les habitants des quartiers collectifs et pavillonnaires du sud de la ville. Des ralentisseurs mal faits2 sont réalisés par les services techniques pour réduire la vitesse, mais ils ne font qu’augmenter le bruit et les vibrations. La situation devient particulièrement critique au bout d’un an, car ces voies résidentielles n’ont pas été conçues pour supporter un trafic lourd et elles se sont retrouvées rapidement défoncées et truffées de nids de poule. Les habitants du centre, quant à eux, ne peuvent plus accéder à leur quartier.

En 1997, les travaux en centre-ville sont terminés. Le touriste qui traverse la ville arrive sur une place du marché splendide. Le trafic de transit doit, quant à lui, traverser cette place en ligne droite sur un pavage à l’ancienne. La perspective sur le château est admirable depuis le cours de la liberté. Les rues sont mixtes, mais il est impossible de s’y garer. Et c’est surtout la nuit que c’est un véritable « son et lumière ». La lumière d’abord, avec les éclairages sortant comme par magie de fentes entre les dalles de pierre : des bleus, des ocres, des blancs. Ces éclairages partent du bas, donc éclairent les pièces des habitations riveraines en pénétrant sous les persiennes et gênent les résidents. Le son ensuite, avec le bruit et les vibrations engendrés par les semi-remorques passant sur les pavés du centre-ville à toute heure du jour et de la nuit.

Retour à la case départ

Ville belle, mais ville invivable. Tous les quartiers sont touchés : le centre, toute la moitié sud avec ses rues défoncées pour lesquelles aucun budget de remise en état n’avait été prévu, la moitié nord, privée d’accès et de circulation automobile pendant deux années, qui a vu ses commerces péricliter.

En 1998, les travaux recommencent. La ville a décidé de tout détruire et de remettre les lieux comme avant, avec une avenue de l’Europe rendue à l’état de voie large et bitumée. On recommence les travaux avec la même déviation. L’avenue de l’Europe et la place du marché sont à nouveau défoncées. On enlève l’éclairage au sol.

Les travaux durent trois ans, car les financements font défaut, surtout qu’il faut sans cesse rendre circulables les voies résidentielles de la partie sud dont les structures ne résistent pas à un nouvel afflux de circulation. Aux coûts de la reconstruction s’ajoutent les coûts de destruction de l’aménagement antérieur, et on avait fait du solide en utilisant du granit.

En l’an 2000, les dalles et les pavés ont été enlevées de l’avenue de l’Europe et celle-ci a été rendue à son gabarit d’ancienne route nationale, peut-être même un peu plus large, car les trottoirs sont si étroits en centre-ville que les piétons ne peuvent y circuler qu’avec difficulté et que les poussettes ne peuvent faire autrement qu’emprunter la chaussée dans le flot des véhicules.

Déviation d’A-C

En 2001, une fois l’Avenue de l’Europe retransformée en route, commence pour la ville un autre chantier : une déviation par le sud de l’agglomération, cofinancée par la région et le département dans le cadre du programme routier pluriannuel adopté dans les années 1990.

Mais cette déviation avait été planifiée avant que la zone d’activités d’A-C ne s’implante si loin à l’est, à 4 km du centre. La zone d’activités d’A-C ne sera donc pas déviée.

Fin 2003, la ville d’A-C est à présent déviée à l’exception de sa zone d’activités. L’avenue de l’Europe, avec son allure de route à grande circulation, retrouve enfin la quiétude, mais il s’agit à présent d’un vaste espace bitumé qui traverse la place du marché avec la vocation essentielle d’accueillir une circulation automobile, alors que plus aucune circulation de passage ne traverse la ville d’A-C.

Au budget 2004 se pose également le difficile problème de remise en état des voies ayant servi de déviation provisoire pendant les dix années écoulées.

En août 2004, en pleine saison touristique, A-C ne ressemble plus à une petite ville animée, mais à un gros bourg endormi. La plupart des commerces du centre-ville ont fermé. Le touriste y est rare et regardé pratiquement comme un intrus. Ne restent plus au centre d’A-C qu’une partie de la place du marché avec quelques pavés, une ou deux rues du centre médiéval qui ont échappé à la remise en état initial, et un énorme endettement dans le budget municipal.

Comble de l’ironie, des potelets ont été implantés sur les trottoirs pour empêcher les voitures de s’y garer. Se garer à cheval sur un trottoir est un comportement devenu sans objet à l’heure actuelle, mais il persiste comme un réflexe profondément enraciné dans les habitudes générées par les difficultés antérieures.

Enseignements à tirer de l’enfer d’A-C

Cet enfer était parti d’une bonne intention : améliorer la qualité de vie des habitants et embellir la ville. On pourrait même dire que l’intention initiale était de « cohabiter en sécurité sur la voie publique au-delà des conflits d’usage ». Mais, au-delà de cette bonne intention, et sans parler des problèmes de gestion des projets, on peut considérer que ni la problématique, ni les enjeux, ni les finalités n’ont été correctement établis.

  • La complexité de la problématique a été mal perçue. La ville s’est engagée dans une politique d’embellissement sans analyse de fond, en voulant copier des réalisations qui avaient été faites dans d’autres villes, et même les dépasser pour des questions de prestige. La ville a voulu résoudre sans l’analyser un problème de cohabitation d’une population résidente avec une population de passage par une action d’embellissement du centre ancien, en poussant jusqu’à l’exubérance la qualité des aménagements visuels « pour faire mieux » que les autres. Aucune anticipation ni aucun examen n’ont été effectués sur les conflits d’usage et le vécu des gens, qu’ils soient habitants ou gens de passage. Le problème n’a été posé qu’en termes de solutions physiques définitives d’aménagement d’espaces publics. Aucune expérimentation provisoire n’a été mise en œuvre pour tester au préalable le fonctionnement du projet et assurer un minimum de cohérence avec les autres projets en cours.

  • Les principes et les enjeux n’ont pas été définis. « Faire beau fera s’arrêter le touriste » : ce principe simpliste et dénué de tout fondement est une contre-vérité souvent mise en avant par les commerçants au niveau local. Comme si les touristes potentiels (d’abord, combien sont-ils ?), qui ont d’autres buts en tête, allaient s’arrêter (mais où, quand on ne peut pas stationner ?) au vu d’espaces biens pavés que l’on rencontre un peu partout en France depuis les années quatre-vingt. Quels étaient les enjeux économiques locaux, notamment liés au trafic lourd et à la zone d’activités ? Une multitude de questions analogues en découle immédiatement. Personne ne s’est posé ce type de questions. Personne n’a défini préalablement les enjeux.

  • L’espace public n’a pas été approché comme un véritable système. Il ne s’agissait pas de faire uniquement une œuvre architecturale sur l’espace public dans la vieille ville, mais de comprendre toute la ville comme un système, avec ses commerçants, ses habitants qui travaillent le jour et qui dorment la nuit, où il est nécessaire de circuler à pied, de trouver où se garer, de livrer, de laisser accessible, etc. Les écoles et les formations initiales aux métiers d’architecte, d’urbaniste, de paysagiste, d’ingénieur, de technicien, préparent mal à la prise en compte des dimensions sociologiques et sociétales de l’espace public. Mais il appartient aussi à tous, élus, professionnels, agents et responsables des services techniques municipaux et des Directions Départementales de l’Équipement, d’être conscients qu’aménager l’espace public n’est pas uniquement une question de pavage et d’implantation de mobiliers urbains, mais que c’est avant tout améliorer un espace de ville où doit se dérouler la vie, dans un écosystème urbain particulièrement complexe.

  • Les conflits d’usage n’ont pas été dépassés. Aucune réflexion n’a été faite sur l’espace public au regard de ses usages. On a simplement voulu ignorer les conflits engendrés par l’usage particulier de l’espace public lié à la circulation de transit, et notamment le transit de nuit et celui des poids lourds.

  • L’espace public n’a pas été destiné aux différents publics. Si les habitants ont été la cible privilégiée du projet, aucune analyse n’a été effectuée pour prendre en compte les différentes populations résidant ou travaillant dans la ville. Quant aux usagers de passage ou en transit, ils étaient des « tiers absents » dont les attentes n’ont jamais été évoquées ni a fortiori prises en considération.

  • La cohérence d’ensemble n’a pas été assurée. Une coordination avec les projets du département et de la région, et une synergie avec les autres services de l’État ou des collectivités territoriales auraient pu faire de ce cas un exemple réussi, si tout avait été géré avec un minimum de cohérence et de contractualisation des objectifs partagés. Derrière ce problème de cohérence apparaît aussi un problème de fond lié à la décentralisation et au manque de subsidiarité active entre services des municipalités, des communautés de collectivités locales, des départements, des régions et de l’État. Cela nécessite d’assurer la cohérence globale, la coordination, l’assistance aux Maîtres d’Ouvrage, la mobilisation des compétences permettant de développer durablement les villes et territoires, les conseils permettant d’anticiper les conséquences néfastes des décisions, dans des contextes concurrentiels de rivalités entre petites villes, où beaucoup copient des exemples, suivent des « modes », vont jusqu’à la démesure dans un esprit de féodalité. Aujourd’hui encore, la compréhension des problèmes à moyen et long terme cède trop souvent le pas à des solutions toutes faites privilégiant à court terme les aménagements de prestige.

1 Vécu localement par les gens avec toute la honte d’une véritable humiliation, ce cas est présenté ici avec exactitude quant au fond et aux dates, mais certains détails géographiques ont été légèrement déformés afin que la ville d’A-C ne puisse pas être reconnue hors de son contexte très local.

2 Ce type de ralentisseur était interdit par le décret n° 94-447 du 27 mai 1994 relatif aux caractéristiques des ralentisseurs, décret qui prévoyait aussi un délai de 5 ans pour que tous les ralentisseurs soient mis aux normes.

Références

Ce texte est extrait d’Une Voirie pour Tous – Sécurité et cohabitation sur la voie publique au-delà des conflits d’usage – Tome 2 : Exemples et Annexes au rapport du groupe de réflexion, Conseil National des Transports (CNT), 2005, publié par le CNT et La Documentation Française en juin 2005.

Une voirie pour tous - Tome 2- pages 12-17