Questions sur la gouvernance et la subsidiarité active - Débats du Caire novembre 1999

Pierre Calame, novembre 1999

Cette fiche présente la postface à l’édition arabe de « L’État au cœur », de Pierre Calame et André Talmant, qui reprend les questions soulevées lors des débats avec des intellectuels de différents pays arabes qui se sont déroulés au Caire, Égypte, du 23 au 24 novembre 1999.

À partir des échanges, les idées force sont présentées sous forme d’un jeu de questions et de réponses : qu’est-ce que la gouvernance? Est-il vraiment utile d’introduire un nouveau concept? Les principes de gouvernance sont-ils universels? Pourquoi les mécanismes fins de fonctionnement des systèmes administratifs sont-ils décisifs? En quoi les situations actuelles sont nouvelles et nous imposent l’invention de nouveaux concepts? Les défis de la gouvernance locale et la gouvernance mondiale sont-ils les mêmes? Comment articuler les différents niveaux de gouvernance? Pourquoi tant d’échecs dans la modernisation de l’État? Quelles sont les fondements éthiques d’une nouvelle gouvernance? En quoi consiste le principe de subsidiarité active? Les enseignements de la construction de l’Europe peuvent-ils être utiles aux Pays arabes? La démocratie est-elle un préalable à la mise en place de nouveaux principes de gouvernance? Quelle différence y-a-t-il entre légalité et légitimité du pouvoir?

1. Qu’est-ce que la gouvernance ? Est-il est vraiment utile d’introduire un nouveau concept ?

Nous appelons en français gouvernance la capacité des sociétés humaines à se doter de systèmes de représentation, d’institutions, de processus, de corps sociaux, pour se gérer elles-mêmes dans un mouvement volontaire.

Le concept de gouvernance en français est donc beaucoup plus large que le concept anglais de « governance » qui désigne le fonctionnement de l’administration publique et a été depuis dix ans largement popularisé par la littérature anglo-saxonne, notamment sous l’impulsion de la Banque Mondiale et du FMI avec l’expression « good governance » . La « good governance » a trait à la mise en place d’un état de droit, démocratique, rendant compte de ses actes de façon transparente aux citoyens qui ont élu le gouvernement, capable de fixer des règles et de s’y tenir, capable en particulier d’assurer un cadre stable aux investissements, notamment étrangers.

Le sens large que nous donnons au mot gouvernance en Français, et qui justifie à nos yeux l’utilisation d’un nouveau concept, appelle une réflexion générale sur l’organisation de l’action publique, sur son insertion dans la société, sur les échelles d’exercices du pouvoir politique et administratif. Mais il met aussi l’accent sur le fait qu’il existe d’autres régulations non gouvernementales qui se combinent avec l’action publique elle-même. Ce sont toutes ces régulations qu’il faut aborder comme un ensemble. Ni les termes « administration publique » ou « management public » , ni le terme restrictif de « gouvernement » que l’usage commun réduit en Français à l’ensemble des ministres et à l’exercice du pouvoir politique ne peuvent convenir pour désigner l’ensemble de ces régulations. D’où le choix d’utiliser un nouveau mot.

Sa définition même renvoie à l’idée qu’il y a dans la gouvernance des fondements du contrat social, donc une certaine forme de transcendance par rapport au fonctionnement quotidien de la société. Mais, en même temps, cette transcendance est relative, la gouvernance est une production sociale. Elle doit être questionnée. Elle ne peut pas être renvoyée dans l’impensé.

2. Peut-on parler d’universalité des principes de gouvernance ?

La question de l’universalité des principes de gouvernance se décompose en deux questions différentes : ces principes sont-ils universels selon les cultures ? ces principes sont-ils universels selon les échelles de gouvernance ? En d’autres termes, derrière des organisations sociales historiques aussi différentes que la société chinoise, la société égyptienne, la société américaine, les sociétés africaines, les sociétés européennes, peut-on trouver des principes communs ? Et la gestion d’une ville pose-t-elle réellement les mêmes questions et repose-t-elle sur les mêmes principes que la gouvernance de la planète toute entière ?

D’entrée de jeu, on constate que la question de l’universalité de la gouvernance est en soi une question centrale de gouvernance. En effet, dans une planète profondément interdépendante, dans un système mondialisé, assurer la régulation des sociétés et la préservation du bien commun implique à la fois de se mettre d’accord sur un certain nombre de règles essentielles (c’est le principe d’unité) et de faire du respect de l’autre l’un des principes fondamentaux de cet accord (c’est le principe de diversité).

L’unité profonde des principes de la gouvernance est d’ordre anthropologique et écologique. D’ordre anthropologique car toutes les sociétés humaines ont à résoudre les mêmes défis pour assurer leur fonctionnement pacifique et leur survie à long terme. D’ordre écologique car l’unité des sociétés humaines renvoie à l’unité du fonctionnement de la biosphère dont l’humanité elle-même fait partie.

La diversité de son côté est à la fois d’ordre culturel et écologique. Elle est d’ordre culturel car chaque société humaine a son histoire, son économie et son organisation sociales propres, donnant naissance à des formes chaque fois spécifiques de gouvernance. D’ordre écologique car chaque société s’inscrit dans un écosystème local dont la gestion et la préservation à long terme posent des problèmes à chaque fois spécifiques, dont la résolution donne naissance à des formes de régulation spécifique. L’exemple de l’Égypte, où la gestion des crues du Nil a donné naissance aux premières formes d’État centralisé en est l’exemple le plus ancien et le plus pur.

Allons droit à nos conclusions. L’unité de la gouvernance et l’universalité de ses principes se situent au niveau des questions à résoudre. Cette unité exprime comme on l’a dit que l’humanité avait pour se réguler à faire face à des problèmes partout semblables. La diversité, elle, se situe au niveau des solutions adoptées. Elles constituent autant de configurations particulières, produits de l’histoire, adaptées à leur contexte. Nous verrons précisément plus loin que cette règle : « des principes communs, des solutions spécifiques » , principe fondamental de gouvernance, qui fonde la notion de subsidiarité active.

Au stade actuel de notre réflexion, nous avons pu vérifier empiriquement que dans un contexte culturel donné, on pouvait effectivement identifier des principes communs. Nous avons également vérifié empiriquement que ces principes étaient les mêmes du local au mondial, quelque soit l’échelle de gouvernance. Il reste à vérifier, et seul un dialogue interculturel conduit dans la durée permettra de le faire, que les mêmes principes, à condition sans doute d’être situés à un assez haut niveau de généralité, sont valables dans des contextes culturels radicalement différents.

3. Pourquoi, dans la gouvernance, insister plus sur les modalités pratiques de sa mise en œuvre que sur les buts assignés aux politiques ?

C’est en fait la question du but à atteindre et des moyens mis en œuvre pour y parvenir, la question des relations entre le politique (la fixation des buts) et l’administratif (les moyens d’y parvenir). Je suis frappé du contraste entre le monde politique et le monde économique. Le monde politique met en général l’accent sur les buts, objet même du débat politique, mais s’intéresse peu aux moyens humains et organisationnels de les mettre en œuvre. Le monde économique au contraire a peu de discussions sur les buts mais porte tous ses efforts sur les moyens. Dans les deux cas, le déséquilibre conduit à une forme de schizophrénie. Essayons de comprendre les raisons de ce contraste.

La tradition à la fois républicaine et marxiste conduit à affirmer très couramment la primauté absolue du politique sur l’administratif. Dans la tradition républicaine, le peuple souverain nomme des élus qui conduisent le destin de la nation et choisissent pour cela leur politique. L’administration n’est que le moyen l’instrument pour mettre en œuvre cette politique. On attend donc d’elle à la fois transparence et loyauté. On ne s’intéresse guère à son organisation et à son fonctionnement interne, disons guère plus qu’à une voiture à laquelle on demande de démarrer au quart de tour ou qu’à une machine à laver à laquelle on demande simplement de laver le linge. Dans la tradition marxiste, l’attention portée au fonctionnement des institutions n’est guère plus grande. L’État étant défini comme un instrument de domination de classes, la révolution politique renversant l’ancienne classe dirigeante est supposée entraîner par elle-même un changement radical du fonctionnement de l’État.

Cette sous-estimation de l’importance du fonctionnement des vastes et complexes organisations que constitue notre État moderne, conduit à déplacer la réflexion académique en direction des sciences politiques et du droit administratif plutôt qu’en direction du management public. Ce qui explique que lorsque l’on s’intéresse au management public on plaque sur lui, faute de réflexion suffisante, les modèles et les recettes développés pour le management des entreprises.

A l’inverse, dans le champ économique, la question du « pourquoi » est escamotée. On s’en tient à une définition générique et abstraite : faire du profit, répondre aux impulsions du marché. Par contre, le « comment » absorbe une énergie considérable puisqu’il s’agit d’être compétitif, donc d’organiser de façon optimale les facteurs matériels et humains de production. D’où les investissements gigantesques mis dans le développement des techniques de production (recherche et développement, ingénierie des procédés, etc..) et sur les techniques d’organisation et de management qui occupent des bibliothèques entières et auxquels sont consacrées des écoles spécialisées.

Je disais que cela créait une double schizophrénie. Schizophrénie du personnel politique qui consacre l’essentiel de ses débats et de ses combats à définir des politiques tout en sachant bien que la réussite de ces politiques dépend du fonctionnement complexe du système administratif sur lequel il n’a guère prise malgré des décisions à l’emporte pièce sur la réforme de l’administration ou la réorganisation des organigrammes. Schizophrénie des cadres de l’entreprise qui consacrent leurs journées à débattre du « comment » mais sont renvoyés le soir à leur statut de citoyen et se demandent où conduit cette course effrénée à la production et à la compétition à laquelle ils consacrent l’essentiel de leur vie professionnelle.

Il est temps, dans le domaine de la gouvernance, de sortir de cette schizophrénie et de rééquilibrer la réflexion sur le « quoi « et sur le « comment »  ; de prendre conscience que la définition des moyens est l’essence de la politique. Je voudrais illustrer cette affirmation par quelques exemples.

Dès qu’un problème est complexe, l’essentiel n’est pas d’identifier des réponses alternatives et d’organiser un débat politique pour savoir quelle branche de l’alternative est la meilleure, l’essentiel est d’organiser un processus de travail pour faire progressivement émerger une solution convenable. C’est ce que nous appelons passer d’une démocratie de procédure (où l’attention est portée sur la procédure de mise en débat de solutions alternatives) à une démocratie de processus (où l’attention est portée sur la construction d’une solution convenable).

La même chose peut être dit de la cohérence de l’action publique. L’action publique est très souvent compartimentée entre départements ministériels ayant chacun sa vocation propre. Il en résulte sur le terrain, dans les effets sur la société, un morcellement de l’action, de nombreuses incohérences et plus généralement une incapacité à entrer en partenariat avec une société et des acteurs sociaux qui n’ont rien à faire de cette segmentation. Mais il est souvent illusoire de prétendre renforcer la cohérence par de la coordination interministérielle. Cette cohérence ne peut être assurée seulement par le haut et au stade de la décision. Elle s’élabore à la base et en amont de la décision. Cela suppose de valoriser la coopération entre des services différents, ce qui remet en cause le fonctionnement classique des lignes hiérarchiques selon lesquelles chaque agent de terrain met en œuvre les directives qui lui sont fixées dans le cadre de son département ministériel ou de son service municipal.

Autre exemple encore, celui du partenariat. Comment l’État peut-il se comporter en partenaire des autres acteurs sociaux ? Partenariat, participation de la population, contrat entre États et collectivités locales sont des slogans à la mode. J’y adhère. Encore faut-il savoir si, dans la pratique, l’administration et les services publics peuvent se conduire effectivement en partenaires. Se conduire en partenaire signifie la capacité à négocier des compromis de part et d’autre, la capacité de prendre des engagements à moyen terme et de s’y tenir. Dans la grande majorité des cas le fonctionnement administratif classique interdit l’une et l’autre.

Le partenariat entre administrations est un cas particulier de ce qui précède. Comment articuler pratiquement les activités publiques de différents niveaux, depuis le global (les agences de l’ONU) jusqu’au local (le fonctionnement des collectivités territoriales de base) ? Sans entrer pour l’instant dans le détail puisque cette question d’articulation des échelles nous occupera longuement par la suite, constatons que sur le terrain on retrouve en règle générale plusieurs administrations et services publics qui dépendent de niveaux différents d’exercice du pouvoir politique et administratif. La coopération entre ces différents services est un aspect important de l’action publique mais, dans la philosophie administrative traditionnelle, cette question est purement et simplement évacuée. En effet, le principe est en général le partage des compétences : chacun chez soi et les vaches seront bien gardées. Cette idée que chacun intervient dans son domaine propre sans interférer avec celui de l’autre n’a pas de signification concrète pour la population confrontée, elle, à l’ensemble des services publics. En renvoyant cette question dans l’impensé, on s’interdit en pratique de la résoudre.

Un bon exemple de la manière de porter attention sur l’énoncé des questions plutôt sur des solutions à des questions définies à l’avance nous a été fourni en 1999 par la réflexion européenne sur l’avenir des campagnes de l’alimentation et de l’agriculture. Le débat sur la Politique Agricole Commune européenne (PAC) se concentre très souvent sur les modalités d’appui à la production agricole. Or, dans une société devenue urbaine, ce ne sont plus des questions agricoles proprement dites qui sont essentielles, ce sont des questions d’alimentation, de santé, de loisir, de prise en charge des personnes âgées. Nous avons donc été amenés à organiser une rencontre avec des citoyens de 22 pays européens pour repartir de la manière dont eux-mêmes se posaient les questions. C’est l’élaboration en commun des questions qui devient la priorité de la politique.

Autre exemple encore, la politique européenne de coopération avec les pays d’Afrique, Caraïbes et Pacifique (autrement dit pays ACP). Cette politique est bien intentionnée, mais les procédures mises en œuvre pour la rendre effective, les systèmes de contrôle, l’organisation interne de la direction générale de la Commission Européenne chargée de la conduite, la conception du partenariat, la lourdeur des systèmes de décision rendent en pratique impossible ou en tout cas très difficile une coopération adaptée aux besoins des sociétés du Sud. Comme le dit très bien Michel Rocard, qui présidait jusqu’en Juillet 1999 la Commission de Coopération et Développement du Parlement Européen : « le diable gît dans les détails ». C’est-à-dire que l’essentiel, paradoxalement, ne se joue pas dans les grandes orientations mais dans la capacité à concevoir des systèmes administratifs adaptés au but que l’on veut poursuivre.

4. Les problèmes de gouvernance, tels que vous les définissez, sont des problèmes éternels. Pourquoi des approches nouvelles sont-elles à inventer ?

Bien sûr, les problèmes de gouvernance sont éternels. Par contre, en 50 ans, la société a changé à une vitesse stupéfiante, notamment sous l’influence des développements scientifiques et techniques. La société s’est mondialisée. Elle s’organise de plus en plus selon les filières verticales, par exemple les filières internationales de production. Les défis de cohérence de la société sont de ce fait de plus en plus importants.

Or, le propre des sociétés humaines touchées par un changement rapide est que toutes les parties, toutes les composantes de la société n’évoluent pas à la même vitesse. Les techniques et l’économie évoluent vite. Par contre, nos systèmes de pensée, nos représentations, notre culture et nos institutions évoluent beaucoup plus lentement. Il en résulte de profonds décalages entre l’état économique et technique de la société d’une part et les moyens de gérer la société de l’autre. On peut dire sans exagérer que nous gérons les problèmes de demain avec les systèmes de pensée d’hier et avec les institutions d’avant hier. Pour concevoir une gouvernance adaptée au monde d’aujourd’hui, il faut s’assurer à la fois que les systèmes de pensée sont adaptés aux réels défis de la société et que les pratiques quotidiennes sont cohérentes avec le système de pensée.

Ainsi, toute gouvernance doit être à la fois enracinée dans le passé et tournée vers l’avenir. Enracinée dans le passé car les représentations du pouvoir politique et administratif tant dans l’esprit de ses serviteurs que dans l’esprit des citoyens, les systèmes culturels, les modes d’exercice du pouvoir sont des éléments culturels qui évoluent lentement et trouvent souvent leur source dans le passé lointain de la société. Mais, la gouvernance doit être aussi tournée vers l’avenir et donc se préoccuper de la prise en charge des défis d’une gestion responsable et solidaire de la planète. Enracinement et vision d’avenir ne sont pas opposés l’un à l’autre. Ils doivent nécessairement se marier et c’est à chaque société de trouver les réponses les mieux adaptées.

Je voudrais illustrer les décalages par des exemples. Nos systèmes de gouvernance sont nés pour les pays occidentaux, de la cité grecque et de l’empire romain, pour les pays arabes du Khalifat, pour la Chine du système impérial chinois. Jusqu’à la deuxième guerre mondiale, l’essentiel de la gouvernance s’organisait à l’échelle de l’État et dans une perspective de gestion d’une économie nationale. Tel est notre terreau fondamental, telle est l’accumulation d’expériences dans chacune des civilisations. Mais c’est maintenant la cité planétaire que nous avons progressivement à apprendre à gérer ensemble. Chacune de nos sociétés est une partie de cette société planétaire et cela oblige à changer profondément de perspective.

5. En quoi la gestion de la cité planétaire nous importe-t-elle ? N’est-elle pas très éloignée de l’univers quotidien de chacun d’entre nous ?

L’interdépendance entre nos sociétés est devenue immense. Les informations circulent à la vitesse de la lumière. La généralisation d’internet est en train de révolutionner l’accès à l’information. L’économie mondiale est en permanence remodelée par les développements scientifiques ou techniques et par le rôle des firmes multinationales. Et, encore et surtout, nous sommes de plus en plus nombreux, et de plus en plus exigeants, à nous partager les ressources rares de la biosphère. Nous devons impérativement faire en sorte que l’humanité s’inscrive dans le fonctionnement de la biosphère, sinon elle la détruira. Cette interdépendance croissante entre nos sociétés est ce que l’on appelle en français la mondialisation. Je fais une différence fondamentale entre la notion de mondialisation et la notion de globalisation économique. La mondialisation est un fait et un fait irréversible : nous vivons ensemble, Chinois, Américains, Africains, Européens sur une seule et même planète. Nous sommes sur le même bateau. Il n’y en a pas d’autres. C’est un fait, un fait irréversible et nous avons non seulement à nous y adapter mais même à en tirer profit pour inventer une vie harmonieuse.

La globalisation économique c’est une toute autre question. La globalisation économique n’est pas un fait mais une idéologie, qui consiste à prétendre que le développement de l’économie marchande est la définition même du développement humain, que l’ouverture systématique des marchés et la privatisation sont les moyens incontournables de ce développement humain ; que le marché et la science sont les deux moteurs et presque les deux finalités de l’humanité, qu’il faut réduire l’action publique à son minimum. Il ne s’agit pas là d’un fait, il s’agit d’une idéologie et qui plus est d’une idéologie contestable. Car, bien entendu, comme le montrent les crises sociales et politiques et l’impact catastrophique de notre développement marchand et technologique sur la biosphère, le marché et le développement technologiques ne suffisent pas à créer une harmonie entre les hommes et entre l’humanité et la biosphère. Nous devons donc jeter d’urgence les bases d’une gouvernance adaptée au siècle qui vient, capable de concilier l’interdépendance entre tous et la diversité des situations et des cultures. Pour la société occidentale, on peut dire que l’une des sources de la réflexion sur la gouvernance est, dans la Bible, le songe de pharaon interprété par Joseph, celui des dix vaches grasses et des dix vaches maigres. La fonction majeure de la gouvernance en ces temps très reculés était précisément d’arriver à amortir les aléas climatiques, les pouvoirs publics ayant en charge le stockage des denrées alimentaires en prévision des périodes de pénurie. Cette question de la sécurité alimentaire est, aujourd’hui encore, une question majeure de gouvernance mais elle se pose à l’échelle mondiale. Et, plus généralement, au fur et à mesure que la terre est plus peuplée, au fur et à mesure que les modes de production et de consommation augmentent l’impact des hommes sur la biosphère, au fur et à mesure que nos sociétés se complexifient, les exigences à l’égard de la gouvernance s’élèvent autant.

6. Mais peut-on sérieusement soutenir que les problèmes de la gouvernance sont les mêmes, qu’il s’agisse de la gestion d’une petite ville ou de la planète toute entière ?

J’ai eu le privilège finalement assez rare, de travailler sur des problèmes de gouvernance à différentes échelles. A l’échelle du quartier avec les enjeux de réhabilitation ou d’évolution des quartiers populaires des villes dans les différents pays du monde. Au niveau d’une communauté de villes en animant la réflexion de responsables des services administratifs de grandes villes. Au niveau de l’État, en dirigeant des services locaux du Ministère de l’Équipement et en travaillant également dans l’administration centrale de l’urbanisme. Au niveau européen, en animant la réflexion sur la coopération entre l’Union Européenne et les pays ACP. Au niveau mondial en faisant l’audit d’une agence des Nations Unies, l’Organisation Mondiale de la Santé. Et j’ai pu vérifier que les problèmes étaient étonnement semblables. C’est ce qui nous fait dire que la gouvernance est « fractale »  : du planétaire au local on retrouve les mêmes configurations de problèmes. A la réflexion, cette découverte frappante ne devrait pas nous étonner. A chaque niveau, il faut à la fois assurer une cohésion d’ensemble et offrir des espaces de liberté. Il faut faire travailler ensemble le niveau politique de décision et le niveau de la mise en œuvre. Il faut préserver le bien commun. Il faut permettre à différents acteurs sociaux de travailler en partenariat. Il faut gérer l’incertitude. Au fond, si nous ne percevons pas ces ressemblances, c’est parce qu’en règle générale on s’intéresse à un seul niveau de gouvernance, souvent celui de l’État.

7. Il y a un grand nombre de niveaux de gouvernance. Peut-on se contenter de juxtaposer l’action à ces différents niveaux ?

Évidemment pas et c’est la seconde découverte que nous avons faite. Chaque niveau, du mondial au local, peut avoir ses responsabilités propres, mais chacun a finalement un impact sur le même territoire. On a souvent tenté, dans les pays démocratiques notamment, de distinguer clairement les responsabilités de chaque niveau de gouvernance. L’intention est compréhensible et louable : dès lors que le contrôle des gouvernants est assuré par les citoyens au moyen du vote, il faut pour permettre aux dits citoyens de juger en connaissance de cause pour pouvoir évaluer l’action des gouvernants. On espère le faire en délimitant très clairement les domaines dont les gouvernements sont responsables. Malheureusement, cette exigence louable se heurte à la dure réalité : aucun problème majeur des sociétés d’aujourd’hui ne peut se gérer à une seule échelle de gouvernance. Il faut donc impérativement faire travailler ensemble différents niveaux de gouvernance. Là où on avait coutume de penser en terme de partage des compétences, il faut dorénavant penser en terme de responsabilité partagée. Ce que les citoyens évaluent, ce n’est pas l’impact propre, autonome, d’un niveau de gouvernance, c’est l’impact de l’ensemble et nos gouvernants, qui doivent être jugés à leur capacité à travailler avec les autres. On le voit bien dans les pays démocratiques avec ce qu’il faut bien appeler une crise de l’action politique. Prenez un gouvernant : il aura tendance à s’attribuer les mérites d’une bonne situation économique et à accuser par contre la conjoncture mondiale dès lors qu’il faut expliquer une mauvaise situation économique. Mais les citoyens ne sont pas dupes.

C’est en travaillant à la fois au niveau local, dans le Nord de la France, où nous étions confrontés à la question de la cohérence entre l’action à l’échelle régionale et l’action au niveau des communes puis en travaillant plus tard à l’échelle européenne sur l’articulation entre le niveau européen et le niveau national que nous avons fait la seconde découverte : non seulement les problèmes de gouvernance se posent dans les mêmes termes quelque soit le niveau mais, encore et surtout, l’articulation entre deux échelles de gouvernance se pose dans les mêmes termes, qu’il s’agisse de l’articulation entre les communes, l’agglomération ou entre les États et le niveau européen.

Tout cela nous a conduit à dire que la clé de voûte de la gouvernance de demain c’était la conception de l’articulation entre niveaux différents de gouvernance. C’est cette découverte qui nous a mis sur la piste du concept de subsidiarité active.

8. Les efforts de modernisation de l’État sont très nombreux. Pourquoi, selon vous, sont ils insuffisants ?

Effectivement, dans pratiquement tous les pays on parle de modernisation de l’État ou de la gestion publique et les échecs sont très nombreux, au point que certains en viennent à penser que l’État n’est pas réformable et qu’en conséquence il faut réduire son rôle au minimum. Il faut se souvenir que telle n’était pas du tout la perspective il y a trente ans.

Les années 60 ont été d’une certaine manière les années de l’État triomphant. Ce sont les années des indépendances ; c’est les années où l’on compte énormément sur la planification et sur les politiques étatiques pour hâter le développement économique, les années de gloire du moins en Europe, de l’État providence.

Trente ans après, changement complet de décor. L’État est partout accusé de corruption, d’incompétence, d’inefficacité économique, de lourdeur, de technocratie, de carcan bureaucratique etc.. Ses prérogatives sont rongées de deux côtés : par le haut, par la mondialisation ; par le bas, par un mouvement irrépressible de décentralisation du pouvoir au profit des collectivités locales.

Dans beaucoup de pays, on accuse l’État d’être opposé à la démocratie, d’imposer des mesures technocratiques contre la volonté politique. C’est très frappant dans un pays comme la France où tous les rapports sur la modernisation de l’État insistent sur la nécessité de redonner tout son sens à la décision politique et de réduire l’administration au rôle de simple exécutant. On finirait presque par accuser l’Administration d’être la cause de la crise de confiance dans le politique ! A nos yeux c’est une erreur radicale d’analyse. Le monde politique fait porter à l’Administration placée sous ses ordres la responsabilité de sa propre impuissance. Allons plus loin encore : la priorité de l’action politique devrait être non pas de promulguer sans arrêt de nouvelles lois ou de nouveaux décrets, de prononcer des discours incantatoires mais de transformer le fonctionnement des institutions publiques car ce fonctionnement est déterminant pour la vie quotidienne des citoyens. Or, en général, l’action politique s’avère incapable de donner de véritables impulsions pour une réforme profonde de la gouvernance.

Cette impuissance tient à trois raisons : le manque de persévérance ; le déficit conceptuel ; l’attention insuffisante portée aux pratiques. Il s’agit donc de réformes de surface qui ne remontent pas suffisamment à l’amont du côté des systèmes de pensée et ne descendent pas suffisamment à l’aval en direction de la pratique quotidienne.

En insistant sur la prééminence du politique et en voulant faire de l’administration un simple exécutant, on s’interdit d’ailleurs de réformer l’administration. En effet, la transformation réelle de toute grande organisation implique nécessairement l’adhésion de ses membres : on ne peut pas transformer l’administration sans faire appel au « désir de sens » de ses membres, mêmes les plus modestes. C’est ce que nous a appris une expérience de trente ans.

Je vais prendre quelques exemples de ces déficiences à différents niveaux de gouvernance.

A l’échelle locale, de la gestion d’une ville, il y a souvent très peu de réflexions sur les représentations que chacun se fait du pouvoir. Par exemple, beaucoup d’élus tiennent un discours sur le partenariat et la démocratie mais en réalité ils ont une représentation très traditionnelle, je dirais même féodale de leur pouvoir. Leurs pratiques sont en décalage complet avec leur discours. On parle d’action cohérente mais on ne remet pas en cause le fonctionnement des services administratifs locaux qui sont segmentés, chacun étant souvent, par exemple en France, sous l’autorité d’un élu différent et jaloux de son pouvoir. Et, quand on parle de « territorialisation de l’action municipale » , on cherche le plus souvent à rapprocher les services de l’usager mais sans rien changer d’une approche descendante de l’action publique : le service est conçu de façon centralisée, sans véritablement associer les usagers, ceux ci étant simplement considérés comme des clients. Ce n’est pas trop grave quand il s’agit de transport public ou de service des eaux, ça l’est plus quand il s’agit d’aide sociale, d’éducation, de santé, de prise en charge des personnes âgées. Quand on parle de participation de la population, participation évidemment nécessaire dans les pays ou dans les quartiers pauvres où il est impossible de lever un impôt suffisamment élevé pour assurer l’habitat ou les services urbains, on conçoit souvent la participation de manière étriquée : c’est l’administration qui fixe ce qu’il y a lieu de faire et on demande seulement à la population de participer à la production de l’habitat et des services mais selon des schémas fixés en dehors d’elle.

Au niveau de l’État, les responsables politiques se comportent souvent, dans le domaine de la réforme de l’État, en pompier pyromane : leurs actes interdisent dans la pratique la réalisation de transformations qu’ils appellent pourtant de leurs vœux dans leurs discours. Quand on veut moderniser l’administration, trop souvent il suffit d’introduire des méthodes de gestion copiées de l’industrie privée et on s’imagine que c’est en introduisant des ordinateurs que l’on va changer la manière de concevoir l’action publique. Quand on veut renforcer la cohérence de l’action de l’État, on met en place des coordinations interministérielles au sommet de la pyramide, mais cette coordination par le haut, elle non plus, n’est pas en mesure d’assurer une véritable cohérence organique sur le terrain car celle-ci impliquerait le développement de pratiques de coopération entre services à la base. Or, cette coopération viendrait contredire l’autorité des chefs au dessus de la pyramide. Enfin, l’articulation des échelles de gouvernance est impensée ou pensée en terme de discipline militaire : l’autorité par en dessus pour assurer la cohérence et les gens en dessous pour mettre en œuvre.

Au niveau européen, le scénario est à peu près identique : chaque année on ajoute des missions supplémentaires à la Commission Européenne mais les ressources humaines ne suivent pas. Pour satisfaire une opinion publique émue par quelques scandales montés en épingle par des journaux, on renforce les systèmes de contrôle a priori, ajoutant encore de la bureaucratie à la bureaucratie et empêchant dans la pratique l’adaptation de l’action aux besoins de la société. J’irai même plus loin. Il y a une sorte de paradoxe au sein de la Commission Européenne : la construction européenne a introduit beaucoup d’innovations extrêmement intéressantes dans le domaine de la gouvernance mais elle semble à peine s’en rendre compte. Par exemple, les pays européens ont commencé sous l’égide de la Commission à confronter leurs politiques d’emploi et à en dégager des principes directeurs que chaque pays appliquera en fonction de ses propres spécificités. Cette pratique peut paraître banale et de bon sens. Mais elle constitue en réalité une approche nouvelle de la gouvernance, dans l’esprit de la subsidiarité active. Pourtant, elle est pour l’instant perçue comme une exception plutôt que comme un futur principe de portée générale.

Au niveau du monde, enfin, sur la base de la Charte des Nations Unies et de la Déclaration des Droits de l’Homme ainsi que sur celle des accords de Bretton Woods créant la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International, des progrès non négligeables ont été accomplis depuis 50 ans à travers l’action des différents agences de l’ONU, la création de l’Organisation Mondiale du Commerce et de très nombreuses conventions internationales. Par contre, le système d’ensemble n’a pas été repensé depuis la deuxième guerre mondiale et l’on ne parviendra pas à mettre en place un système international perçu comme légitime, efficace, cohérent et sortant de l’unipolarité actuelle, sans un effort rigoureux, d’une part pour créer un nouveau cadre de pensée et d’autre part pour réviser la pratique des agences des Nations Unies.

9. Vous parlez de problèmes communs à la gouvernance, quelle que soit l’échelle de gouvernance. Mais ces problèmes, quels sont-ils au juste ?

Il est difficile de décrire en peu de mots ce qui est évoqué tout le long de l’ouvrage. Pour simplifier, je les classerai ici en cinq catégories : les relations entre le politique et l’administratif ; les relations entre l’administration et le reste de la société ; la difficulté à penser de manière systémique ; l’organisation interne des services publics ; les relations entre le local et le global, entre les échelles de gouvernance.

Vous noterez que d’une certaine manière tout ces problèmes sont des problèmes de gestion des relations, qu’il s’agisse des relations internes au système public ou des relations entre ce système et l’extérieur.

La relation entre le politique et l’administratif est souvent conflictuelle parce que le processus de participation de l’administration à l’élaboration de perspectives politiques n’est pas clair, parce que le monde politique est souvent tenté par le clientélisme et parce que l’attention portée par le politique au fonctionnement interne de l’administration ou à sa modernisation est insuffisante. Je ne reviendrai pas sur ces points déjà développés.

Les rapports entre l’administration et la société se résument trop souvent à la manière dont le fonctionnement administratif se projette sur la société. L’administration attend de la société qu’elle se moule dans le cadre administratif plutôt que l’inverse. Par exemple, au lieu de reconnaître la diversité des êtres humains et des groupes sociaux et la profonde unité de chaque individu ou de chaque groupe, l’administration prétend décomposer la société en catégories homogènes et impose par contre aux individus une segmentation de leurs problèmes qui est le reflet de la segmentation administrative elle-même.

De même, l’administration a du mal à reconnaître que son dialogue avec le reste de la société, notamment avec les catégories pauvres de la population, est un véritable dialogue interculturel, chacun ayant ses propres catégories mentales et en quelque sorte sa propre langue. Au lieu d’aller vers la société, l’administration tente en général à faire entrer la société dans ses propres catégories et dans ses propres procédures. De même, les rythmes administratifs et politiques sont souvent profondément décalés par rapport aux rythmes sociaux. Par exemple, pour les populations pauvres des villes, ce qui compte c’est d’un côté l’urgence et de l’autre les perspectives à très long terme, mais l’administration ne connaît que ses propres rythmes : temps d’instruction des dossiers et budgets annuels. En règle générale, l’administration n’est pas capable de traiter les autres acteurs sociaux en véritables partenaires pour une multitude de raisons. Je citerais simplement l’une d’entre elles : entrer en partenariat suppose une capacité d’écoute, de dialogue et de recherche de convergence d’intérêts, toutes choses en général étrangères à la pratique administrative ou même contraire à ses propres règles. Les systèmes publics sont à l’aise tant qu’il s’agit d’édicter des règles pour régenter la société, beaucoup moins à l’aise quand il s’agit d’entrer en dialogue et en partenariat avec elle.

Les systèmes publics ont du mal à penser de manière systémique. Par exemple, la tendance est forte de mettre une solution en face de chaque problème ou en face de chaque symptôme au lieu d’aborder les questions globalement. Les systèmes publics sont également mal outillés pour gérer l’incertain, pour conduire des aventures humaines qui nécessitent une boussole plutôt qu’une carte. C’est la raison pour laquelle l’administration aime les plans, même si ces plans sont décalés par rapport à la réalité de l’évolution de la société, les préfère à des projets partagés conduits dans la durée.

Les relations inter administratives s’avèrent toujours difficiles, chacun cherchant à délimiter son propre territoire de pouvoir et à y exercer ses talents de manière autonome. L’organisation interne des systèmes publics est le reflet de la difficulté à construire des relations partenariales avec le reste de la société. C’est en général des systèmes autoritaires, hiérarchisés, bureaucratiques. Les relations horizontales, l’échange d’expériences y sont souvent peu encouragés, voire regardés d’un mauvais œil, parce qu’ils vont à l’encontre de la relation verticale hiérarchique. Il en résulte à la fois une fuite à l’égard des responsabilités (retranchement derrière la règle), une crainte de tout ce qui pourrait ressembler à la responsabilité partagée, une difficulté à admettre que la responsabilité de l’administration ne se limite pas à la conformité à des règles mais s’étend à la pertinence de l’action. Enfin, il s’agit d’organisations rarement conçues comme des « organisations apprenantes » c’est-à-dire des organisations où l’activité quotidienne est source d’apprentissage débouchant sur une amélioration permanente des savoirs faire.

10. Quels pourraient être les fondements éthiques d’une nouvelle gouvernance ?

Ces fondements ne sont pas différents des fondements éthiques du reste de la société, tels qu’ils sont exposés dans la Charte de la Terre de l’Alliance pour un Monde Responsable et Solidaire. Ils s’organisent autour de cinq relations : unité et diversité ; moi et l’autre ; pouvoir et responsabilité ; avoir et être ; respect du passé et projection dans l’avenir. Détaillons brièvement l’application de ces principes aux autorités publiques.

  • Unité et diversité : le fondement même de la gouvernance est de concilier au mieux unité et diversité. J’irai même plus loin : le fondement de la bonne gouvernance c’est d’arriver à assurer à la fois plus de cohérence dans la société et plus de diversité, de liberté pour chacun des membres.

  • Moi et l’autre, ce principe doit être le guide de tout l’effort d’écoute, de dialogue et de partenariat de l’administration : considérer des citoyens et des acteurs sociaux non comme des « sujets » , assujettis à un ensemble d’obligations et de règles, appelés à subir des exigences et des contraintes dont parfois les motivations mêmes les dépassent, mais comme de véritables partenaires dont il importe d’entendre la parole et les aspirations.

  • Pouvoir et responsabilité : ce principe a de multiples applications, depuis celle de faire participer les connaissances de l’administration à l’intelligibilité que peut se forger chacun à l’égard du monde, jusqu’à la conscience de la responsabilité de chacun à chaque niveau de répondre au mieux aux aspirations de la société.

  • Avoir et être : ne pas s’en tenir dans l’action politique et administrative à de simples indicateurs quantitatifs, mesurables mais qui ne reflètent pas nécessairement le véritable épanouissement de la société.

  • Respect de la tradition et projection dans l’avenir : souci de ne pas écraser, au nom de la rationalité ou de la modernité, le patrimoine immatériel et matériel des sociétés et souci permanent du long terme.

11. Pourquoi, alors que la société est de plus en plus mondialisée, dites vous que le territoire local est la brique de base de la gouvernance de demain ?

Cette affirmation peut en effet paraître paradoxale. Mais il n’en est rien. Nos sociétés interdépendantes sont complexes avec des dimensions écologiques (les rapports entre les sociétés humaines et leurs écosystèmes), économiques, sociales, scientifiques et techniques. Elles sont dominées par des logiques verticales, depuis les filières économiques et techniques jusqu’au cloisonnement du savoir entre disciplines en passant par l’organisation pyramidale de l’action publique. Il n’est pas surprenant dans ces conditions que les crises majeures de nos sociétés soient des crises de relation : relation des hommes entre eux, des sociétés entre elles, de l’humanité avec la biosphère. Pour y faire face, il est fondamental d’inventer des modalités beaucoup plus intégrées, plus horizontales qui ne peuvent s’élaborer qu’au niveau local. Il m’arrive parfois de dire, en utilisant un langage mathématique, qu’il faut construire des sociétés « matricielles » où relations verticales et relations horizontales s’équilibrent. Tout ceci n’est possible qu’au niveau local. C’est au niveau local que peuvent se nouer des partenariats, et s’établir des cohérences. C’est au niveau local qu’on construit une approche intégrée de la relation des sociétés humaines avec leur écosystème. Au niveau local encore que se fait concrètement l’apprentissage de la citoyenneté. J’irai même plus loin. Face aux impasses à long terme de notre modèle actuel de développement, c’est au niveau local que s’inventent progressivement des alternatives au développement. Voilà pourquoi le territoire est la brique de base de la gouvernance de demain. Mais, bien entendu, il ne s’agit pas de promouvoir une sorte de développement autonome, autarcique de chaque territoire. C’est pour cela que j’appelle le territoire local la brique de la gouvernance. Les briques construisent un édifice qui va du local au planétaire. C’est pourquoi le premier principe « le territoire est la brique de base de la gouvernance » est immédiatement complétée par un second « le cœur de la gouvernance c’est l’articulation des différentes échelles » . C’est le principe de subsidiarité active.

12. Ce principe de subsidiarité active, justement, d’où sort-il et en quoi consiste-t-il ?

Il est formé de deux mots : subsidiarité et active.

Le terme « subsidiarité » est courant dans le langage européen. On entend sans cesse réaffirmer que l’action de l’Europe doit être subsidiaire par rapport à celle des États. En d’autres termes, l’Europe n’a pas à se mêler de questions qui ne nécessitent pas le dialogue entre les nations et entre les États. Ce que l’on sait moins, c’est que le mot subsidiarité vient au départ de l’église. C’est l’affirmation que la puissance publique ne doit pas se mêler de tout ce qui relève de la sphère privée et de ce que les familles peuvent faire par elles-mêmes. Ce terme de subsidiarité, par opposition au « jacobinisme » français caractérise les systèmes d’inspiration germanique. Le principe fondateur est que l’autorité publique légitime se situe au niveau de la communauté de base. Celle-ci doit résoudre tous les problèmes qui sont à son échelle. Au fur et à mesure que la société devient plus complexe, que l’on sort de l’échelle villageoise ou de l’échelle tribale, la communauté de base est amenée à déléguer une partie de ses pouvoirs à un niveau plus élevé. Mais il s’agit toujours d’une délégation : la légitimité profonde, ultime, demeure à la communauté de base. C’est ce qui fonde les systèmes politiques confédéraux et fédéraux. Bien entendu, au cours des derniers siècles, confédérations et fédérations acquièrent des responsabilités permanentes et la notion de pouvoir délégué est devenu fictive. Elle continue néanmoins à imprégner la philosophie politique, à nourrir une méfiance permanente à l’égard des niveaux supérieurs de la gouvernance, toujours suspectés de vouloir étendre abusivement leur sphère d’influence. Au contraire, dans le système jacobin comme le système français hérité en France de la monarchie de droit divin puis de la Révolution de 1789, c’est la nation toute entière qui a le monopole de la légitimité du pouvoir public.

Mais, comme la société devient plus complexe, l’exercice de ce pouvoir de manière centralisée s’avère de moins en moins adapté. Dans ce cas, il faut effectuer le mouvement inverse, déléguer une partie de ce pouvoir au niveau local soit par une dé-centralisation (le renforcement de collectivités territoriales politiquement autonomes), soit par déconcentration (délégation de l’autorité de l’administration de l’État au niveau régional et local). D’une certaine manière, on assiste en Europe à une unification croissante des systèmes ; la subsidiarité n’empêche pas le renforcement des responsabilités du pouvoir central, la décentralisation, en sens inverse, conduit à renvoyer au local une partie des pouvoirs jacobins. Il n’en reste pas moins que les philosophies politiques, les réflexes profonds, restent différents.

Par contre, aucune de ces deux philosophies politiques ne traite convenablement le problème central de l’articulation des échelles, de l’obligation de coopérer entre les différents échelons. A ma connaissance, cette obligation de gouvernance de coopération n’est constitutionnelle que dans le cas de la Suisse mais elle reste à l’état de principe, elle ne précise pas les règles de cette articulation. C’est à cela que veut remédier le principe de subsidiarité active : on reprend le principe de la subsidiarité (il est inutile que les pouvoirs publics s’immiscent dans des domaines où les enjeux de cohérence de la société, de préservation du bien commun ou de solidarité ne sont pas concernés) mais il faut compléter ce principe de subsidiarité par de nouveaux mécanismes d’articulation entre différents niveaux de gouvernance.

Le principe de subsidiarité active définit précisément les modalités de cette articulation : un niveau donné de gouvernance organise l’échange d’expériences entre les niveaux immédiatement inférieurs pour dégager avec eux non pas des règles appliquées de manière uniforme mais des principes directeurs définis en commun, assurant la cohérence de l’ensemble. Il appartient ensuite à chaque niveau d’en dessous de définir, en fonction de ses propres spécificités, la meilleure manière de respecter ces principes directeurs que nous appelons des obligations de résultats. Une évaluation collective permet de s’assurer en permanence de la mise en œuvre de ces principes et assure en outre un processus permanent d’apprentissage.

13. Vous vous référez souvent à la construction de l’Europe comme à un niveau important de gouvernance et lieu d’invention de nouvelles formes d’exercice de l’autorité publique. Ces leçons peuvent-elles être d’après vous utiles aux pays arabes ?

Je répondrai oui mais à certaines conditions. Oui mais selon le principe de la subsidiarité active ! en recherchant dans l’expérience européenne non pas des recettes mais quelques principes directeurs.

Je rappellerai pour commencer deux points essentiels : Il n’y aurait pas eu de construction européenne sans la deuxième guerre mondiale et la guerre froide ; la construction européenne est certainement l’aventure politique la plus porteuse d’avenir de l’après guerre.

Il n’y aurait pas eu de construction de l’Europe sans la guerre mondiale et la guerre froide. On a trop tendance à présenter aujourd’hui la construction de l’Europe comme résultant avant tout d’une volonté économique d’unifier les marchés pour consolider ou accélérer le développement. Rien n’est plus faux. Le but des pères fondateurs de l’Europe et des Américains qui les ont soutenus (la construction européenne était une des conditions mises au plan Marshall ! ) était politique : construire les conditions d’une paix durable. Jean Monnet, que l’on peut qualifier de père fondateur de l’Europe, écrivait dès l’été 1943, c’est-à-dire encore en pleine guerre : « Nous allons gagner la guerre, il s’agit cette fois-ci, de ne pas perdre la paix » . Il se référait à l’expérience de la France de l’après première guerre mondiale : la guerre avait été gagnée mais la paix a été perdue et, trente ans plus tard, éclatait une nouvelle guerre mondiale. En 1947, la mise en commun de la gestion du charbon et de l’acier entre l’Allemagne et la France était certes l’amorce de ce qui allait devenir le marché commun puis la monnaie unique mais c’était surtout un acte hautement symbolique par lequel Allemands et Français mettaient en commun la gestion des deux ressources essentielles pour faire la guerre !

Il faut rappeler aussi que la communauté européenne, à peine née, a failli mourir de l’échec du projet de Communauté Européenne de Défense qui se heurtait aux oppositions politiques dans le contexte de la guerre froide. L’idée de construire un ensemble régional seulement à partir de considérations économiques n’est probablement pas plus viable aujourd’hui qu’hier. Peut être encore moins puisque, sous l’effet du GATT, les barrière douanières se sont abaissées partout au monde de sorte que la création d’une zone régionale de libre échange ne change pas grand chose. Il en va autrement sans doute de la création d’une monnaie commune mais ce ne peut pas être le premier stade d’une construction régionale.

Deuxième point, la construction européenne est l’aventure politique la plus prometteuse de l’après guerre. D’abord parce qu’il s’agit d’un exemple unique dans l’histoire de construction pacifique d’un système inter étatique allant au delà d’un espace de libre échange. Ensuite parce que l’Europe est riche de la diversité de ses langues et de ses cultures. C’est, comparé à la Chine, aux États Unis ou même au monde arabe, une difficulté supplémentaire considérable dans la marche vers l’unité. Mais c’est aussi un atout en terme de gouvernance : aucun pays n’étant prêt à sacrifier sa diversité au nom de l’unité, il a fallu inventer un système conciliant unité et diversité. C’est pourquoi, je n’hésite pas à dire que la construction d’une gouvernance mondiale sera nécessairement inspirée du précédent de la construction européenne.

Les pays arabes n’auront d’existence sur la scène internationale que dans la mesure où ils formeront une entité capable de faire entendre sa voix non seulement dans des termes défensifs mais aussi par une capacité de proposition. Il n’est pas évident que la constitution d’un marché unifié soit pour les pays arabes, le meilleur moyen de commencer à construire un ensemble régional. Les barrières douanières s’étant énormément abaissées au niveau mondial, l’avantage comparé d’une zone de libre échange s’est beaucoup réduite. En outre, à l’inverse de l’Europe de l’après guerre, les économies des pays arabes ne sont guère complémentaires. Chacun est tourné vers le Japon, les États Unis et l’Europe, plutôt que vers ses voisins.

Une intégration politique à marche forcée, voulue par quelques dirigeants plutôt que par les peuples eux-mêmes, s’est avérée également illusoire. Enfin, comme en Afrique, les superstructures politiques de concertation semblent de nouvelles bureaucraties sans véritable efficacité et sans écho populaire. Peut être la construction régionale pourrait-elle s’appuyer sur les dimensions culturelles, civilisationnelles, sociales et écologiques de cette région du monde. La démocratie arabe reste à inventer. Pour être réelle, elle passera par la consolidation de la société civile à l’échelle régionale. L’eau et l’énergie sont des biens essentiels et très inégalement répartis. Leur utilisation et leur économie pourrait être un objet important d’apprentissage d’une gestion commune. Et la recherche d’une gestion intégrée des écosystèmes, du niveau local au niveau régional pourrait être l’occasion d’apprentissage de nouveaux principes de gouvernance.

14. Dans l’État au Cœur, vous montrez comment vos propositions sur la gouvernance sont intimement liées à votre expérience concrète dans le Nord de la France. Mais en même temps vous parlez de principe universel de gouvernance. Comment pouvez-vous être sûrs de cette universalité ? En quoi cette réflexion spécifiquement française peut aider les pays arabes dans leur propre réflexion ?

Nous insistons effectivement beaucoup sur l’enracinement de nos réflexions et de nos propositions dans une expérience concrète et cela pour deux raisons. La première est méthodologique. Nous croyons à l’aller et retour permanent entre l’action et la réflexion. Dans un domaine comme la gouvernance où on fait trop souvent l’impasse sur le « comment faire » , l’enracinement dans le concret, le quotidien, loin d’éloigner des grandes questions y conduit au contraire très directement mais de manière plus fondée, plus solide. On n’est pas dans le domaine pur des idées, on est dans l’aller et retour permanent entre l’expérience et la doctrine.

L’autre raison est éthique. Il est toujours dangereux, a fortiori quand on appartient à un pays économiquement développé, à un ancien pays colonial de présenter sa vérité comme universelle. Le meilleur moyen de garder la modestie des idées est précisément, nous semble-t-il de rendre très transparente la manière dont elles se sont progressivement élaborées. Elles gardent alors aux yeux du lecteur leur caractère relatif, contingent, elles ne se parent pas abusivement d’une universalité abstraite.

Enfin, faut-il le préciser, cette démarche d’élaboration des idées à partir de l’expérience et de la confrontation d’expériences est le fondement méthodologique profond de la subsidiarité active.

Si nous osons parler d’universalité c’est parce que nous avons multiplié les expériences à différents niveaux et que nous avons été frappés de retrouver les mêmes problèmes et les mêmes principes directeurs. Du moins c’est ce que nous avons trouvé… jusqu’à présent ! Nous avons pu assez bien vérifier expérimentalement l’universalité des principes d’une échelle à l’autre, l’universalité d’une culture à l’autre est une question encore à défricher. Il serait très utile que des fonctionnaires ou des intellectuels arabes adoptent une démarche analogue à la nôtre et confrontent leurs conclusions aux nôtres. C’est dire que ce livre n’est pas la fin mais le début d’un dialogue, est une invitation aux débats collectifs. Plus précisément notre proposition est que les lecteurs réagissent eux-mêmes au livre et apportent leur propre expérience. Nous pourrions ainsi créer un effet «boule de neige», en nous appuyant par exemple sur un site web et un forum internet où s’élaboreraient les principes directeurs interculturels de la gouvernance de demain.

L’expérience prouve que les seules innovations appropriées par une société sont celles où la société a bénéficié d’exemples extérieurs mais a été capable d’y puiser librement ce qui est conforme à son génie propre et correspond à ses besoins spécifiques. C’est cette démarche qu’il faut adopter en matière de gouvernance.

15. La réflexion sur l’articulation des échelles de gouvernance a-t-elle un sens pour un pays comme l’Égypte, fortement centralisé, où il n’existe pas de collectivités locales politiquement autonomes ?

Oui, je le crois. La question de l’articulation des échelles ne se réduit pas à la question des relations entre des entités juridiquement et politiquement autonomes. Elle s’applique aussi à l’intérieur d’un système global ayant une unité juridique et politique. Ceci est tellement vrai qu’historiquement le principe de subsidiarité active a été inventé à partir de l’observation de l’évolution de grandes entreprises. Celles-ci, en effet, sont confrontées à des défis comparables à ceux des pouvoirs publics : il leur faut elles aussi combiner unité et diversité, cohérence de l’ensemble, autonomie d’initiatives des parties et adaptation à la diversité des marchés et des produits. Cette diversité est certes réduite pour les entreprises qui produisent des biens courants en grande série., mais il en va tout autrement dans les entreprises qui mènent des grands projets car chaque projet est alors unique en son genre. L’expérience a prouvé que vouloir dans ce cas encadrer l’action des chefs de projet par une multitude de règles détaillées n’est pas la meilleure manière de bénéficier pour un projet particulier de l’expérience de tous les autres et, pour l’entreprise, d’augmenter les chances de succès et de réduire les risques. Nous avions en particulier observé une grande entreprise qui se trouvait dans ce cas et qui, après avoir produit des kilos de procédures pour encadrer les futurs projets, a changé radicalement d’approche au cours des années 80. Elle a préféré réunir régulièrement les meilleurs chefs de projet et faire raconter à chacun son expérience. A partir de là, elle a pu dégager non pas les recettes infaillibles, valables partout, de la réussite des grands projets mais la liste des questions fondamentales dont la réponse conditionnait la réussite et l’échec des projets. L’éventail des histoires apporte en outre, pour guider la réflexion concrète sur un projet particulier, un éventail des réponses apportées à ces questions dans une diversité de contextes. Seul le responsable d’un projet à le pouvoir de décider sur ces bases les réponses à apporter dans son cas particulier. C’est exactement le principe de subsidiarité active.

Ce qui veut dire que, dans le cas égyptien, on devrait mettre en œuvre ce principe de subsidiarité active à l’intérieur même de l’administration d’État, en faisant travailler ensemble les administrations d’État à l’échelle locale. Le rôle de l’administration centrale ne serait plus d’émettre des directives et des règles mais d’animer le processus d’identification des principes directeurs puis d’évaluation collective de mise en œuvre.

16. Quelle est finalement la différence entre votre approche de la gouvernance et les principes de « bonne gouvernance » diffusés depuis quelques années par la Banque Mondiale ?

Les démarches ne sont pas contradictoires. Elles sont néanmoins très différentes sur deux points.

La première différence concerne la définition même de la gouvernance. Vous avez noté l’évolution, de mon point de vue positive, de la Banque Mondiale ces dernières années à l’égard de la puissance publique et de l’État. Après avoir été pendant longtemps la championne des privatisations, de la réduction des dépenses sociales et de l’abaissement de l’État, la Banque Mondiale a pris conscience à la fin des années 80 qu’il n’y avait au contraire pas de développement sans un État légitime, compétent et sans l’investissement essentiel qu’est l’investissement humain. Elle a pris ce virage, comme elle le fait toujours avec l’ardeur du néophyte : à peine a-t-elle redécouvert l’État qu’elle a dans sa besace le modèle d’État qu’il nous faut à tous ! Les principes de bonne gouvernance qu’elle évoque sont, il faut le reconnaître, des principes de bon sens : devoir pour les gouvernants de rendre compte, politique macro économique raisonnable, transparence de l’action publique, état de droit, sécurité assurée aux investisseurs. Mais ces principes, pour respectables qu’ils soient ne sont qu’une toute petite partie de la régulation des sociétés humaines. On ne peut pas réduire la gouvernance à ces mesures de bonne administration publique. C’est pourquoi notre perspective est beaucoup plus large.

La seconde différence porte sur les méthodes. Je respecte l’effort que fait la Banque Mondiale pour susciter des échanges d’expériences. C’est un des rares organismes internationaux qui aille aussi loin dans ce sens. Mais cet échange d’expériences reste souvent interne. Il se fait entre personnes qui ont pour fonction de consentir des prêts internationaux pour le développement. Parce qu’ils ont besoin de guides pour leurs propres prêts et parce que le rapport de force est en leur faveur, notamment avec les pays les plus pauvres, ils ont tendance à transformer ce qu’ils viennent juste de découvrir en règles universelles qu’ils prétendent imposer à tous en faisant la promotion active des « bonnes pratiques » (best practices). Nous sommes, en ce qui concerne l’idée de « bonnes pratiques » (best practices), en vogue dans les organisations internationales parce que nous pensons que pour gérer à la fois l’unité (la recherche d’un consensus) et la diversité (l’expression plurielle, la recherche des multiples diversités), il faut reconnaître que ce sont les questions qui sont constantes et non les réponses. La notion même de bonne pratique, en mettant l’accent sur les réponses, se trompe de cible. L’enjeu de la gouvernance est au contraire d’amener chacun à inventer les réponses les mieux adaptées à sa situation spécifique.

17. Vous parlez de gouvernance et vous montrez dans le livre la crise du politique et les limites de la démocratie représentative en Europe Occidentale. Mais, dans les pays arabes, nous n’avons pas de véritable démocratie et bien souvent pas de véritable État de droit. La plupart de nos gouvernants sont indéfiniment reconduits dans leur poste au prix de simulacres d’élections et certains d’entre eux tirent leur autorité du sacré plus que d’un choix populaire effectif. Enfin, dans certains pays arabes, les guerres civiles ont pratiquement démantelé l’État. Ne pensez-vous pas dans ces conditions que l’étape de la construction d’une démocratie représentative dans ces pays est un préalable à la mise en œuvre des idées que vous développez pour la gouvernance ? N’y a-t-il pas des prérequis à la gouvernance dont vous parlez ?

Vous soulevez là une question à la fois très importante et très difficile. Nous ne critiquons bien entendu dans le livre ni le principe de la démocratie ni l’action politique. Loin de là. Par contre, nous montrons que la démocratie représentative exercée à l’échelle nationale peut, dans le contexte mondialisé qui est le notre, conduire à des désillusions. Et ces désillusions peuvent être dramatiques parce qu’elles facilitent le retour de gouvernements autoritaires, par plébiscite d’un leader populiste ou par coup d’état militaire avec l’assentiment populaire. On peut considérer que la démocratie est bien en soi sans s’imaginer qu’elle est capable par elle même, par le simple fait d’exister, de résoudre les problèmes de la société. Faut-il rappeler par exemple que dans beaucoup de pays africains le multipartisme, imposé il y a une dizaine d’années par les anciennes puissances coloniales au nom de la promotion de la démocratie, a très souvent donné naissance à des parties ethniques, renforçant par là la violence civile. Dans les systèmes, démocratiques ou non, où le contrôle du pouvoir d’État assure au clan qui le détient une rente de situation, la logique de l’élection prend la forme «du gagnant qui remporte tout » (winner takes all). Il faut noter aussi que démocratie peut parfaitement rimer avec clientélisme et avec corruption.

On observe par exemple, y compris dans un pays comme la France, que la décentralisation du pouvoir au niveau local, sensée rapprocher les gouvernants des citoyens et donc de mieux soumettre l’action politique et administrative au contrôle des dits citoyens, a parfois produit une recrudescence de clientélisme et de corruption. Enfin, le développement des démocraties au niveau national, sans promouvoir en même temps des formes d’intégration régionale, peut conduire à un repli sur des enjeux nationaux, repli bien dangereux compte tenu de l’ampleur de la mondialisation. Et si la citoyenneté s’apprend mieux à l’échelle locale d’une ville parce que les citoyens peuvent voir l’impact de leurs choix, il n’en reste pas moins que si la citoyenneté en reste à cet échelon la démocratie perd tout son sens. Qu’est ce que la démocratie en effet sinon la possibilité pour les citoyens d’influencer la gestion de la cité, donc de leur propre avenir ? Or, dans un contexte de mondialisation, ce n’est plus à l’échelle nationale que les décisions fondamentales se prennent. En cantonnant la démocratie au niveau local, on lui joue un bien mauvais tour puisqu’on enferme les citoyens dans « la cour des petits » la cour d’école où les enfants s’amusent, pendant que les grands travaillent à l’avenir du monde à Washington, à Bruxelles, à Tokyo, à Londres ou à Paris.

Faut-il faire de l’avènement de la démocratie le préalable à une réflexion sur la gouvernance ? Parler actuellement de gouvernance en Somalie, au Soudan voire même en Irak n’a pas grand sens . Un minimum d’État de droit est indispensable. Quand un Pharaon, il y a des milliers d’années, disait à son vizir : « assure toi que les droits de chacun sont respectés » , il n’instaurait pas une démocratie mais il se référait déjà à un État de droit. De même, défendre l’idée de responsabilité des agents de la fonction publique, et a fortiori de « responsabilité partagée » suppose l’existence d’une fonction publique ayant une certaine conscience du bien commun. Il y a donc certainement des prérequis à une réflexion sur la gouvernance. Par contre, je ne crois pas qu’il faille attendre qu’une démocratie soit installée et anciennement installée pour se poser sur la gouvernance les questions que nous soulevons tout au long du livre. Il en est de la gouvernance comme du développement. Un pays qui est en retard peut choisir entre trois stratégies. La première est une stratégie d’imitation qui consiste à se dire qu’il va falloir suivre exactement le même itinéraire que les pays déjà développés, en espérant seulement aller plus vite parce que le chemin est déjà frayé. La seconde stratégie est celle que j’appelle « la courbe du chien » . Elle consiste pour le pays en retard à courir en ayant toujours la tête tournée en direction du pays le plus en avance. Si le chien court vite, il finit par rattraper son maître même s’il a été incapable d’anticiper sur la trajectoire que celui-ci prendrait. Mais il met beaucoup de temps. La troisième stratégie est la stratégie en saut de grenouille. Elle consiste à avoir la tête tournée non vers l’état actuel des pays supposés en avance mais vers leur état futur, en intégrant non seulement les problèmes d’hier et d’aujourd’hui mais aussi les problèmes de demain. J’ai le sentiment qu’un choix analogue s’offre pour la gouvernance : c’est la stratégie en saut de grenouille qui est la plus raisonnable. Elle consiste à incorporer non seulement les acquis de la réflexion politique qui ont conduit progressivement les pays développés à la démocratie mais aussi les principes de gouvernance construits à partir des limites actuelles de la gouvernance dans les sociétés démocratiques.

En d’autres termes, il ne faut pas opposer l’exigence démocratique d’un côté et l’exigence de bonne gouvernance de l’autre mais combiner au contraire ces expériences.

18. Vous introduisez une distinction entre la légalité et la légitimité du pouvoir. Cette distinction n’est-elle pas artificielle et même dangereuse ?

C’est une question très importante. Est légal, le pouvoir qui est obtenu par des procédures prévues par la loi et, dans les pays démocratiques, obtenu par suffrage populaire.

Est légitime, un pouvoir dont la population estime qu’il est exercé conformément aux usages et avec le souci du bien public. Pour prendre un exemple simple, l’autorité parentale est une autorité légale mais certains enfants peuvent la vivre comme une autorité illégitime parce qu’ils ont le sentiment qu’elle sert à les brimer plutôt qu’à les éduquer. Si l’on en vient maintenant aux États, il y avait une chanson très populaire dans les favelas (bidonvilles) du Brésil il y a quelques années. Cette chanson disait : « au secours les voleurs voilà la police » . En d’autres termes, la police est plus dangereuse que les voleurs. Il s’agissait pourtant de la police d’un état démocratique. Mais sa pratique l’a délégitimée aux yeux de la population.

Un des aspects préoccupants du mépris croissant de la population à l’égard du personnel politique dans les pays démocratiques est qu’il risque de creuser un fossé, inexistant jusqu’à présent, entre légalité et légitimité du pouvoir. En sens inverse, on peut parfaitement imaginer des pays non démocratiques disposant d’une administration dévouée et compétente, perçue par la société comme agissant au nom du bien commun et en conformité avec des usages. Encore une fois cela ne justifie pas en quoi que ce soit l’existence d’un régime autoritaire mais cela montre combien il serait simpliste d’assimiler pouvoir légal et pouvoir légitime.

Cela conduirait en particulier à ne pas comprendre la tolérance du peuple à l’égard de bien des régimes autoritaires : ils fonctionnent selon des modèles mentaux qui sont aussi ceux qui fonctionnent au niveau des familles.

19. Votre approche de la gouvernance, en mettant l’accent sur les techniques de gestion administrative et en soulignant la crise du politique, n’aboutit-elle pas à sous-estimer l’importance du politique et des rapports de force ?

Franchement, je ne le crois pas. Montrer que certains problèmes ont été systématiquement sous-estimés ne signifie pas que l’on n’accorde aucune importance aux autres problèmes. C’est vrai que dans le livre, nous insistons sur la crise du politique en montrant que c’est une crise multiforme : crise des échelles de gouvernance (le débat politique se situe à des échelles où l’on n’a pas de prise sur la réalité de la transformation de nos sociétés) ; crise des modalités de débat politique (une attention trop grande est portée au débat entre solutions alternatives et trop faible au processus d’élaboration d’une solution satisfaisante) ; crise des objets du débat politique (il reste marqué par les vieux débats sans prendre correctement en compte les défis de la société de demain). Ce faisant, nous proposons aussi des modalités de renouvellement des débats politiques. Ce renouvellement fait partie de l’amélioration de la gouvernance. Cela ne signifie pas pour autant que de bonnes méthodes de gouvernance conduisent automatiquement à de bons choix politiques ou retirent toute valeur à la notion même de choix politiques ! Bien au contraire. Dans un système mondialisé, la défense, la monnaie, la science, les stratégies industrielles échappent de plus en plus aux États Nations pris isolément. La transformation de l’action publique elle-même est dans l’un des enjeux politiques essentiels. Par exemple, dans la dernière élection présidentielle qui a eu lieu en France en 1995, la réforme de l’État était présentée comme une priorité aussi bien par le candidat de droite, Jacques Chirac, que par le candidat de gauche, Lionel Jospin. Malheureusement des deux côtés la vision de la réforme de l’État était très superficielle, faute d’une réflexion suffisamment approfondie sur la gouvernance.

20. Vous parlez de gouvernance mondiale mais, avec le GATT et l’OMC, le monde n’est-il pas abandonné à une logique purement marchande ?

Le GATT, qui repose sur la conviction que l’abaissement des barrières douanières est un bien en soi et assure le progrès du monde, est un accord du passé. Nous ne disons pas la même chose de l’OMC. L’OMC, Organisation Mondiale du Commerce, a été imposée par l’Europe contre la volonté des États Unis. L’OMC est un cadre institutionnel dans lequel on peut parler d’organisation du commerce et pas seulement de barrières douanières. Les problèmes actuels ne viennent pas du principe de l’OMC mais de la manière dont on l’utilise. Un exemple : l’OMC autorise des sanctions exercées par le pays plaignant à l’égard du pays en infraction mais l’ensemble des pays membres ne sont pas tenus pour autant de mettre en œuvre ces sanctions. Que pourraient signifier dans ces conditions les sanctions de l’Égypte à l’égard des États Unis ?

Autre limite, le choix des juges de l’OMC. Si l’on met en place une organisation du commerce international mais que l’on choisit pour juger des partisans inconditionnels du libre échange, il ne faut pas s’étonner que les arbitrages seront systématiquement rendus au profit du libre échange.

Enfin, et surtout, une organisation dépend de la compétence de ses membres et de leur volonté politique. Or, que constate-t-on ? D’abord que les petits pays, en ne s’unissant pas, se réduisent eux-mêmes à l’impuissance : je connais des pays africains où les personnes censées négocier dans le cadre de l’OMC ont à peine les moyens de se procurer la documentation suffisante pour se faire une opinion circonstanciée. Ensuite et surtout que, jusqu’à une date récente, les représentants des grandes puissances, États Unis, Japon et Europe étaient à quelques exceptions près, notamment l’agriculture, d’accord sur une ligne essentiellement libérale. Il n’en reste pas moins que sur le principe, l’OMC est un progrès de gouvernance mondiale qui pourra être utilisé dans un tout autre esprit que celui qui y préside actuellement.

En outre, reconnaissons que le fait de soustraire un domaine d’activité au libre échange mondial n’est pas non plus, en soi, une garantie pour les pays pauvres. Je prends précisément le cas de l’agriculture. Le système de subventions accordées par les États Unis et l’Europe à leurs agricultures respectives a largement contribué, quels que soient les systèmes de production dont disposaient les pays les plus pauvres, à déstabiliser les agricultures de ces pays. Certes les grands pays comme la Chine ont pu préserver et développer leur agriculture comme l’a fait l’Europe mais c’est loin d’être le cas général.

Il faut donc défendre l’OMC mais en en replaçant le fonctionnement dans le cadre d’une gouvernance mondiale globale et cohérente qu’il est urgent de construire et qui sera nécessairement fondée sur le principe de subsidiarité active.

21. Finalement, faut-il d’après vous accorder la priorité à la lutte en faveur de la démocratie ou à la lutte en faveur du développement ?

Je vous avoue qu’à mes yeux cette question n’a pas beaucoup de sens parce que se sont des luttes qui se situent sur des plans très différents et dans des rapports de cause à effet pour le moins complexes. Je retrouve la même difficulté à répondre quand on parle de paix et de développement ou de paix et de démocratie. Pour moi paix, démocratie et développement sont trois choses également souhaitables. Mais, le fait qu’elles soient également souhaitables ne signifie pas pour autant que l’une induit automatiquement l’autre. D’après moi, il n’y a pas de véritable développement humain sans citoyenneté, dans un système où les personnes sont réduites à l’état de sujet. Quant au développement économique quantitatif c’est une autre question. On connaît des situations où des régimes autoritaires ont su produire des réformes et conduire un développement économique rapide. Il aboutit même parfois à leur propre chute car il est rare que le développement d’une large classe moyenne, résultat du développement économique, s’accommode durablement d’un régime autoritaire ! On connaît aussi des situations où le développement, en exacerbant les tensions et en creusant le fossé entre riches et pauvres, participe à la guerre civile, d’autres au contraire où la réduction des inégalités et le meilleur partage des richesses conduit à la paix.

Je crois qu’il faut dans ce domaine sortir une bonne fois pour toutes des slogans et du « prêt à penser » . Un pays n’est véritablement développé que quand il réunit paix civile et extérieure, développement humain et démocratie, quand les citoyens se sentent réellement en prise sur leur avenir et participent à la construction du monde de demain. Les chemins à parcourir pour y arriver et l’ordre dans lequel prendre les choses me paraissent très différents d’un contexte à l’autre. C’est à chaque région du monde d’inventer son chemin avec son génie propre.

Atlas