Recommandations aux praticiens de la commande publique en économie de la fonctionnalité

Recommandations, analyse et guide méthodologique

juin 2021

Agence pour l’Environnement et la Maîtrise de l’Energie (ADEME)

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Utiliser la commande publique comme un levier pour déployer l’économie de la fonctionnalité

La mise en œuvre d’achats innovants et responsables

Le code de la commande publique, un frein à l’économie de la fonctionnalité ?

La commande publique est définie dans le code de l’environnement comme un outil au service de la transition vers l’économie circulaire. La commande publique offre des marges de manœuvre pour prendre en compte le développement durable, à la fois au niveau des procédures d’achats, des modèles économiques des marchés, des outils et moyens…

Pourtant, certaines règles peuvent apparaitre comme des freins aux achats innovants et responsables, catégorie dans laquelle nous plaçons l’économie de la fonctionnalité. L’obligation d’énoncer clairement le besoin et les règles concernant le respect de l’égalité de traitement des candidats interroge en effet lorsque, dans une démarche d’EF, il est question de définir le besoin de manière fonctionnelle, de renforcer la coopération avec les acteurs économiques, de faire évoluer le marché au cours de sa vie, etc.

Pour pouvoir exploiter les marges de manœuvre de la commande publique, il faut pouvoir lever certains freins :

• Méconnaissance de l’économie de la fonctionnalité, des modèles économiques de rupture.

• Le manque de connaissance des dispositifs disponibles dans la commande publique, et le besoin de monter en compétences pour les mettre en œuvre.

• La peur du contentieux (liée au besoin de monter en compétence).

• Le temps et les moyens disponibles (varient selon l’importance du marché).

• La capacité à changer de pratiques (motivation, soutien de la hiérarchie et des élus, diffusion

des pratiques dans la collectivité, force des habitudes …).

• La nécessité de valoriser le métier d’acheteur et son importance au sein de la collectivité.

L’action COEF P a eu pour objectif de lever ces freins en :

• Donnant l’occasion aux services de passer plus de temps sur un marché.

• Sensibilisant à l’économie de la fonctionnalité.

• Apportant un regard extérieur « candide », en élargissant les sujets.

• Redéfinissant le besoin visé par le marché.

• Apportant un appui au niveau de l’animation.

• Apportant un appui au niveau de l’expertise juridique (cabinet DELSOL Avocats missionné pour cela).

Bonnes pratiques favorables aux achats innovants et responsables

Certains dispositifs prévus par la commande publique favorisent les achats innovants et responsables (procédures d’achats, modèles économiques des marchés, clauses…). En addition, l’action COEF P a permis de souligner l’importance de bonnes pratiques :

• Mobiliser et coopérer autour des marchés (rédaction et suivi).

• Mettre en place des outils pour disposer d’une vue globale et stratégique des achats. Il est ensuite plus facile d’identifier les marchés à enjeux et d’anticiper leur rédaction.

• Questionner collectivement le besoin auquel répond le marché pour faire émerger des pistes de réponses plus adaptées que les offres classiques. Pratiquer le sourcing / ouvrir le dialogue avec les entreprises pour les amener à faire évoluer leurs offres (notamment face au doute sur la capacité des entreprises à répondre, au risque d’obtenir des réponses peu ambitieuses par rapport aux objectifs…).

• Explorer les possibilités en matière de procédures d’achats, de modèles économiques, de

dispositifs existants… pour que la forme du marché soit adaptée à son contenu.

• Concevoir les indicateurs de réussite du marché et de la coopération lors de sa rédaction pour être en mesure d’assurer un suivi par la suite.

L’application des principes de l’économie de la fonctionnalité dans la commande publique

Construction du marché

L’économie de la fonctionnalité s’incarne dans le modèle économique du marché. Pour en arriver à ce résultat, cela passe par la mise en œuvre d’une méthode de construction du marché en cohérence avec l’objectif d’intégration de l’économie de la fonctionnalité.

1. Identifier des marchés propices à l’application de l’économie de la fonctionnalité :

• Importance de disposer d’une vision globale et stratégique des marchés (exemple d’outil : cartographie des achats, schéma de promotion des achats responsables, stratégie achats).

• Choisir un marché pour lequel des acteurs vont être disponibles et moteurs en interne.

• Choisir un marché pour lequel il est pertinent d’appliquer l’économie de la fonctionnalité (engagements de performance, achat d’un usage au lieu de matériel). Pour certains achats, cette approche trouve moins de résonnance (prestation de conseil, services informatiques, travaux ponctuels…).

• Choisir un marché pour lequel des enjeux forts justifient et motivent un changement d’approche. Ces enjeux doivent être liés à des objectifs de politiques publiques (Zéro déchets, qualité de l’air…). Ces enjeux doivent être clairement identifiés et faire consensus : une surconsommation (équipements, copies, énergie), un problème organisationnel (gestion des flux et commandes dans un restaurant administratif, gestion des pneus d’une flotte de véhicules), une opportunité d’intégration de critères environnementaux ou sociaux pertinents (réemploi dans la téléphonie, etc.).

• Choisir un marché pour lequel il est intéressant de faire appel à une offre intégrant des

services : si la collectivité assure l’entretien, la réparation, la maintenance (…) d’un bien

matériel par exemple, la valeur ajoutée d’une offre en fonctionnalité sera limitée.

• Choisir un marché pour lequel le prestataire peut réellement impacter la performance, c’est à dire qu’il ne soit pas empêché par des mesures managériales, organisationnelles qui réduisent ses marges de progression (ex : pour réguler les consommations d’énergie ou de matériel il faut aussi en interne des règles claires contre le gaspillage).

• Montant du marché : le temps passé sur le marché va être plus important donc il faut pouvoir « l’amortir ». Par ailleurs, un marché à faible montant ne constituera pas un fort levier de motivation pour que les opérateurs économiques proposent des offres originales. En revanche, la volonté de prise de risque peut être limitée sur un gros marché.

• Il peut être intéressant de s’orienter sur un nouveau marché pour être plus libre

d’expérimenter.

2. Accepter de (ré) interroger le besoin :

• S’affranchir de l’historique : reconduire un marché à l’identique peut être perçu comme un gain de temps, mais se traduire par un emploi non optimal des ressources de la collectivité car le besoin ne correspond plus.

• Au contraire, l’EF demande plus de temps dans la conception du marché en amont, mais doit être perçue comme un investissement qui se rentabilise sur le moyen et long-terme.

• Limite des cahiers des charges techniques en volume : parfois les agents ne savent pas exactement de quoi ils ont réellement besoin, ou ne détiennent pas l’expertise pour bien calibrer le besoin. Ils peuvent se fermer aux alternatives, or il existe souvent plusieurs moyens pour répondre à un même besoin.

• Exprimer un besoin sous forme de fonctionnalité est un exercice qui sort des habitudes. Il

induit un effort de mobilisation et de coopération.

• Rester flexible sur le périmètre du marché (qui est impliqué ? quels sont les moyens pour

répondre au besoin ? quels sont les bénéficiaires de la solution ?). Le marché s’intègre dans une vision globale et contribue à une politique publique, à un projet de territoire…

• Mesurer l’acceptabilité des éventuels changements. Exemple : qu’est-ce que le passage du jetable au réutilisable va changer pour les personnes travaillant dans la restauration collective ?

3. Se placer dans une démarche d’achats responsables :

• Des bénéfices environnementaux et sociaux sont recherchés : il est nécessaire de porter clairement cette ambition pendant l’écriture du marché, de la retranscrire dans le marché et de se donner les moyens d’évaluer les résultats…

• … tout en adaptant l’argumentaire auprès des différentes parties prenantes : d’autres éléments de discours peuvent se révéler plus percutants (gagner en efficacité, en sécurité…).

Traduction de l’économie de la fonctionnalité dans un marché

1. Les réflexions peuvent ne pas aboutir sur un marché « 100 % EF » :

• La transition vers l’EF est vue comme une trajectoire, une progression : le curseur est à placer en fonction de la maturité du marché, de l’équipe, du potentiel de la commande, des objectifs, etc.

• Les réflexions peuvent révéler le besoin de travailler sur une solution en interne, mais en intégrant la notion de performance / d’effets utiles / de transformation des usages (exemple des services d’impression en interne).

• Dans un premier temps, il peut sembler trop complexe d’intégrer des objectifs de performance dans un marché ou de trop élargir son périmètre. En revanche il est possible de poser les jalons pour améliorer la performance globale du marché suivant.

• L’impossibilité d’étendre le budget de fonctionnement bloque parfois la possibilité d’établir le marché sur le modèle de la location / abonnement.

• La commande publique n’est pas le seul levier pour mener une politique publique, elle peut parfois être la porte d’entrée vers des modes de coopération plus approfondis et innovants. Exemple : création d’une Société Coopérative d’Intérêt Collectif (SCIC) pour répondre aux enjeux de l’approvisionnement alimentaire local.

2. L’EF peut se traduire de différentes manières dans un marché :

• Il est question de traduire des objectifs en éléments de marché : engagement sur des effets utiles, performance, offre globale « bien + services », prise en compte du cycle de vie, internalisation des externalités, évolutivité, implication du fournisseur, objectifs de résultat et non de moyens…

• Les moyens choisis pour atteindre les objectifs dépendent d’arbitrages lors de la rédaction du marché. Ces arbitrages prennent en compte des contraintes budgétaires, techniques (choix entre le contrat de performance, un plan de progrès, la rémunération à la performance, la location…).

• Selon s’il s’agit d’une offre de bien ou de service, la question du modèle économique ne se pose pas de la même manière (la question de la location ne se pose pas pour un service).

• Le marché peut nécessiter le passage de la logique de volume à la logique servicielle : le choix de l’unité de compte du marché peut se révéler très importante pour penser le modèle économique en lien avec la raison d’être du marché.

• Il peut aussi s’agir de garantir les conditions de la coopération entre le prestataire et le commanditaire durant le temps du marché, dans le cadre spécifique qu’offre l’économie de la fonctionnalité.

3. Points de complexité :

• Montage budgétaire et sécurisation du financement : question de la rémunération, de la répartition de la valeur pour les marchés de performance.

• Paradoxe de l’évolutivité de l’offre par rapport aux règles de la commande publique selon lesquelles on ne peut faire que des ajustements à la marge une fois le marché engagé.

• Accepter la part de risque comme inhérente au marché et la partager avec le prestataire, puisque la valeur du marché est co-produite et se révèle parfois pendant l’exécution du marché.

• Etablir des points de référence pour pouvoir ensuite mesurer la performance (exemple éclairage Grenoble : le matériel était vétuste avant la passation du marché, il était difficile d’établir une donnée de référence pour fixer les objectifs de performance car la situation initiale était faussée).

• Besoin de modèles pour rédiger les marchés, besoin d’inspiration pour les critères environnementaux.

• Dépasser l’organisation en silo au sein des services de la collectivité et la segmentation du métier d’acheteur.

La coopération au coeur du changement de pratiques vers l’économie de la fonctionnalité

Le pilotage d’une démarche d’intégration de l’économie de la fonctionnalité dans les achats

Portage et pilotage en interne

L’approche diffère en fonction du type de collectivité : le rapport aux élus n’est pas le même dans un département et dans une ville par exemple. L’organisation des services et des tâches (affaires juridiques, commande publique, achats…) ou la répartition des compétences varient également.

1. Le soutien des élus est précieux pour soutenir la démarche ou dépasser des points de blocage :

• La démarche d’achat doit trouver une résonnance dans le projet de mandat.

• Il permet de valider le temps/les moyens consacrés à la démarche et les éventuelles prises de risque induites par la nouvelle façon de construire le marché.

• Selon le fonctionnement de la collectivité, la mobilisation des élus est plus ou moins facile et va mobiliser des argumentaires différents.

2. Le rôle du pilote du projet est crucial :

• Dans COEF P les responsables du projet sont issus de différentes directions : Affaires juridiques/commande publique, écologie/économie circulaire, Bâtiments et moyens généraux, Achats et moyens généraux.

• Le rôle du pilote consiste en grande partie à mobiliser d’autres services, à « promouvoir » la démarche, à s’assurer de l’intégration de l’EF dans le marché : - Effort de sensibilisation sur l’EF : argumentaire et traduction de ses principes dans la réalité des agents. - Au moment du choix de marché : enquête pour repérer des marchés potentiels et juger si le contexte est favorable à une démarche EF. - Constituer le groupe de travail sur le marché choisi : identifier les parties prenantes, les mobiliser ; identifier les fonctions clés / des personnes ressources et motrices. - Animer la démarche.

• Il répond au besoin de réunir des informations techniques et des informations sur le contexte, sur les relations, les « jeux d’acteurs », les projets en cours…

• Si le pilote du projet ne travaille pas dans le domaine des achats il doit monter en compétence sur le sujet. A choisir, le pilote du projet devrait être dans la direction achat pour disposer de plus de légitimité et de connaissances sur le sujet.

• Son rôle ne s’arrête pas à la signature du marché : il doit s’assurer du suivi du marché.

3. Risque pour le responsable du projet : difficulté à déléguer, tendance à porter la démarche d’expérimentation à bout de bras. Dans le sens inverse, la difficulté à mobiliser les différents services ou les usagers finaux du marché peut être rencontrée. Pour plus d’efficacité, il peut être souhaitable d’établir un co-portage entre 2 directions, comme celle de la commande publique et de l’environnement par exemple.

4. Passage utile pour une première démarche : faire appel à un appui externe. Dans COEF P, le CIRIDD joue un rôle de regard extérieur, de facilitateur, d’appui dans la définition du besoin, d’apport de ressources…Un « garant de la coopération » externe peut aussi appuyer la légitimité du pilote de projet dans sa mobilisation des services de la collectivité, des usagers ou bénéficiaires moins désireux de s’impliquer.

Adaptation au système de contraintes

1. Des sujets plus ou moins matures / des pratiques plus ou moins installées selon les collectivités (expérience, compétences, connaissances plus ou moins développées) :

• Mise en oeuvre de certaines procédures d’achats.

• Intégration du développement durable dans les marchés.

• Agilité / démarches multi acteurs.

• Culture de l’innovation / de l’expérimentation.

• Travail en transversalité inter-service.  Rapport au temps :

• Calendrier des marchés et capacité à anticiper pour avoir le temps d’adopter une approche plus collaborative / de questionner le besoin.

• Périodes plus ou moins propices à l’expérimentation (période des élections…).

• Temps disponible des parties prenantes (prévoir plusieurs réunions, des retours sur des documents de travail…) : enjeu pour le pilote de projet d’arriver à déléguer, à investir les personnes pour qu’elles contribuent.

2. Le contexte politique :

• Des sujets plus ou moins sensibles / politiques donc plus ou moins favorables à la démarche (pas de volonté de prise de risque, difficulté à mobiliser).

• Enjeu de pérenniser les pratiques d’achat suite à la démarche, d’un mandat à un autre, via la formation des agents, un schéma d’achat durable, la mise à disposition de ressources (guides, marchés type…).

3. Le « déjà-là », le contexte : les contraintes budgétaires, les marchés déjà passés, les habitudes des usagers…

Des besoins forts de mobilisation et de coopération

1. Les conditions d’une coopération efficace :

• La coopération ne se décrète pas, elle est rendue possible par la mise en place d’un cadre commun et la mise en oeuvre de dispositifs (animation, outils…).

Elle repose sur la prise en compte des contraintes et ressources des autres acteurs.

• Les temps informels et l’interconnaissance sont importants car ils favorisent la confiance et la créativité.

• En tant qu’animateur, il faut jauger les postures (proactif, réactif, observateur, inactif…), comprendre pourquoi ces postures sont adoptées et essayer de maintenir les parties prenantes dans une bonne mobilisation grâce aux outils d’animation.

• La qualité de la coopération peut s’évaluer et être définie comme un des besoins propres au marché pour assurer l’implication de chacun.

• Des outils comme les clauses de coopération peuvent-être utilisées afin de formuler les intentions de toutes les parties prenantes.

Coopération entre les services

1. Les besoins de coopération et de transversalité sont forts :

Une organisation est par nature divisée en directions, en services… La transversalité et la coopération doivent pourtant faire partie de la démarche :

• Pour repérer et sélectionner les marchés à enjeux. En fonction du montant des achats, ce ne sont pas les mêmes services qui en ont la charge. On a toujours une vision partielle suivant la personne qui porte la démarche, d’où le besoin d’interroger d’autres directions/services.

• Pour co-construire le marché, recueillir les retours, attentes et contraintes des parties prenantes. Les faire contribuer, valoriser leurs expertises respectives en tant que techniciens, usagers, prescripteurs…

• Pour suivre le marché, en lien avec le besoin de faire circuler l’information entre les usagers, les personnes qui sont au contact du prestataire et celles qui sont au niveau des achats et des affaires juridiques, etc.

• La coopération entre services représente un enjeu pour l’essaimage en interne des pratiques d’achats.

2. Les freins à lever :

• La démarche est génératrice de surcroît d’activité, d’aléas, de changements dans l’organisation du travail. Il est à prévoir que les équipes (à différents niveaux) seront réticentes. Elles peuvent se passer du projet, c’est quelque chose d’additionnel.

• La démarche révèle parfois des crispations entre des directions / des services (ex : tensions liées au partage d’une compétence entre deux services…).

• Face à la difficulté à mobiliser certaines personnes, il est préférable de partir de l’hypothèse que les acteurs veulent bien faire leur travail. S’ils sont mis en difficulté par ce que l’on propose, qu’ils pensent qu’ils ne pourront pas bien faire leur travail, cela peut générer un blocage. Pour débloquer la situation, il faut que ces personnes puissent verbaliser leurs craintes.

3. Les effets utiles potentiels à faire valoir pour convaincre et mobiliser :

• Gagner en efficacité, être à l’écoute des attentes, redonner du sens à l’achat, faire le lien avec les objectifs plus larges de la collectivité.

• Des occasions de se rencontrer et d’échanger entre services, de prendre du recul sur certains sujets.

• L’organisation en mode projet peut permettre d’avancer plus vite et de s’affranchir de certaines contraintes organisationnelles/hiérarchiques.

Coopération avec les entreprises

1. Ouvrir le dialogue économique permet de favoriser l’intégration de l’économie de la fonctionnalité dans la commande publique :

• Il développe l’interconnaissance entre les entreprises et les collectivités sur leur fonctionnement mutuel.

• Il challenge les entreprises sur leurs offres, favorise les offres ambitieuses. Il n’y a pas toujours d’offre sur le modèle de l’économie de la fonctionnalité existante pour répondre au besoin de la collectivité. Il s’agit d’adapter la demande en fonction du niveau de maturité du marché pour que les opérateurs économiques puissent répondre en faisant évoluer progressivement leurs offres (en lien avec l’idée de trajectoire).

• Attention, la formulation du marché peut impacter la capacité à répondre des entreprises, écarter les PME. Cet impact doit être pris en compte lors de la rédaction du cahier des charges.

• Il permet de mieux connaître et recenser les offres innovantes sur le territoire de la collectivité. En s’intéressant aux acteurs de l’économie de la fonctionnalité, l’interconnaissance peut donner lieu à des coopérations futures.

2. Le dialogue est source de performance (Dans l’attente du retour d’expérience de la réalisation des marchés retenus dans COEF P) :

• Hypothèse de l’économie de la fonctionnalité : la performance n’est pas définie ex-ante, c’est le fruit d’une relation offreur/bénéficiaire qui s’inscrit dans la durée.

• L’objectif est de construire une relation de confiance, de favoriser une logique partenariale, de porter une responsabilité commune sur la qualité, l’efficience…

• Au stade de la rédaction du marché, le dialogue permet d’exprimer ses attentes et ses contraintes et de les confronter aux offres du marché, de détecter les innovations, d’inciter à faire évoluer l’offre pour qu’elle corresponde mieux aux besoins…

• Au stade de la consultation, selon la procédure d’achat choisie, une place plus ou moins large peut être laissée au dialogue et à la négociation, dans un objectif de meilleure adéquation entre la demande et l’offre ou de co-construction de la solution.

• Le modèle économique du marché (location, contrat de performance, répartition de la valeur…) est déterminant pour établir une relation gagnant-gagnant : un modèle dans lequel l’opérateur bénéficie de l’atteinte des objectifs de la collectivité (ne pas vendre plus mais vendre mieux).

• Durant la réalisation du marché, la coopération permet de tester des solutions, de mieux suivre les objectifs fixés, de faire les ajustements nécessaires, de se placer dans une posture de prévention plutôt que d’appliquer des pénalités.

• Certains dispositifs prévus par la commande publique favorisent le dialogue et la coopération (clauses de réexamen, plan de progrès…). Au-delà de ces dispositifs, l’enjeu est d’inscrire les conditions de coopération dans les termes du marché : les engagements de chacun, le rythme des rencontres avec le prestataire, les canaux de communication favorisés, les objectifs et indicateurs de suivis…

3. Le marché n’est pas la seule forme de relation avec les acteurs économiques : d’autres formes de relations peuvent se nouer autour d’un enjeu (énergie, alimentation) plutôt que d’un marché : veille, groupes de travail, création d’un « écosystème » territorial, création d’une SCIC.

En somme, la commande publique est un levier pour encourager le développement d’offres d’économie de la fonctionnalité sur le territoire. A travers la vie du marché (conception, passation, réalisation, suivi…), les principes de ce nouveau modèle économique viennent réinterroger les pratiques des acheteurs. En effet, l’économie de la fonctionnalité met la coopération au coeur des marchés, dans de multiples dimensions : inter-service lors de la définition du besoin, entre élus et techniciens pour asseoir la légitimité de la démarche, avec les entreprises pour co-construire la solution et la faire évoluer au fil du temps… Les enseignements de COEF P et l’analyse des retours d’expériences des quatre territoires engagés ont donc nourri la conception d’un guide méthodologique par étape pour accompagner les techniciens des collectivités désireux d’appliquer les principes de l’économie de la fonctionnalité dans la commande publique.

Références

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