Contribution au Droit au logement opposable

En France, le Droit au logement est inscrit depuis plus de 20 ans dans différents textes de loi

2010

La loi du 5 mars 2007 a institué un droit au logement opposable (DALO) qui vise à permettre un recours dans le cas du non-respect du droit au logement. Cette loi a été adoptée après des années de mobilisations des associations, mouvements et professionnels, pour le respect du droit au logement. Cette fiche présente les travaux de l’AITEC qui ont contribué à diffuser la revendication du droit au logement opposable au sein des mouvements et des associations. Nous présentons également une analyse-critique de la DALO, rédigée après l’adoption de la loi, qui constate l’impossible accès au logement en France.

En France, le Droit au logement est inscrit depuis plus de 20 ans dans différents textes de loi. Il a été proclamé par la loi Quillot en 1982, puis consacré par la loi Besson en 1990. Le droit au logement est reconnu par la loi comme un droit fondamental et reconnu depuis 1995 comme un objectif constitutionnel. De plus, la France est signataire des principaux textes adoptés dans le cadre de l’ONU qui font état du lien entre la protection du logement et la notion de dignité humaine. Au niveau européen, la France a signé la Charte sociale européenne qui reconnaît que le droit au logement fait partie du droit à une vie familiale normale et s’engage ainsi à assurer l’exercice effectif du droit au logement et du droit à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Pourtant, malgré les textes de loi, la France compte 3,3 millions de personnes mal logées ou sans logement et 6 millions de personnes en situation de réelle fragilité.

Rétrospective sur le droit au logement en France

Le groupe urbain de l’AITEC réalise depuis le milieu des années 80, une analyse-critique des politiques publiques du logement en France. En 1999, après une décennie de luttes pour le droit au logement, des associations – dont l’AITEC – ont dénoncé le non-respect du droit au logement à travers la publication d’un diagnostic. Ce document constatait le décalage croissant entre l’offre et la demande, l’aggravation des inégalités urbaines et de la ségrégation et la crise de l’intervention publique. Les associations à l’initiative de ce diagnostic ont proposé de « promouvoir à des échelles territoriales pertinentes, de nouvelles formes de gestion participative et de contrôle démocratique des politiques publiques du logement […] afin de passer d’une intervention trop centrée sur le secteur public à un véritable service public du logement ». A la suite de la parution du rapport du Conseil National de l’Habitat sur la Couverture Logement Universelle en 2001, des associations (ATD-Quart Monde, CGL, DAL, Familles de France, FAPIL, AITEC) ont revendiqué une « véritable Couverture Logement Universelle » prenant en compte les insuffisances de l’offre de logements. La revendication s’est rapidement portée sur l’affirmation du droit au logement comme droit fondamental – un droit fondamental à rendre opposable et justiciable. L’idée même d’un droit au logement opposable a un précédent écossais, le Homelessness Act adopté en 2003.

En 2003, l’AITEC s’est engagée au coté du « groupe des six » pour réfléchir à l’opposabilité du droit au logement, parallèlement aux travaux menés par le Haut Comité pour le Logement des Personnes Défavorisés. Dans l’une de ses contributions, l’AITEC souligne la difficulté de définir le droit au logement : « aucune définition abstraite et universelle de l’objet de ce droit n’est praticable. Ce qui met en danger le droit lui-même. A notre avis, le seul contenu acceptable est celui, a contrario, que peut donner une société qui raisonnant économiquement, sociologiquement, urbanistiquement et politiquement définit ce qu’est la négation du droit au logement […]. Le droit au logement est d’abord le droit de refuser le non-logement et le mal-logement ; Il donne lieu à des recours contre les garants et les débiteurs de ce droit devant une juridiction spécifique. Cette juridiction apprécie des situations et prescrit des mesures de « restauration sociale »« .

Le travail du « groupe des six » a abouti à la mise en place d’une plateforme pour un droit au logement opposable qui comptera jusqu’à 45 membres et dont le secrétariat a été assuré par ATD Quart Monde. Les signataires du texte fondateur de la plateforme « Pour un droit au logement opposable » ont demandé l’ouverture d’une large concertation, fondée sur la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions de 1998, en vue d’aboutir à l’opposabilité du droit au logement.

Ce travail de mobilisation et de lutte des associations de défense des mal-logés, a permis que la question du « droit au logement opposable » émerge progressivement dans l’agenda politique. Suite à l’adoption de la loi DALO en 2006, un texte rédigé par l’AITEC, la FAPIL et le DAL, fait pourtant état de l’impossible accès au logement en France. Ce texte a été distribué lors du Conseil des droits de l’homme de l’ONU en mars 2008 et disponible sur le site internet du Haut Commissariat aux Droits Humains.

La déclaration de l’AITEC déplore que la loi DALO soit aussi peu contraignante pour les pouvoirs publics. De fait, le texte n’instaure qu’un mécanisme d’opposabilité restreint puisque « le recours juridictionnel spécial n’est ouvert qu’aux personnes classées prioritaire par décision administrative, le juge est limité dans son pouvoir d’appréciation, il n’a pas la garantie de l’exécution de sa décision et le demandeur n’est pas indemnisé s’il n’est pas effectivement logé». D’autre part, la loi française reste confuse sur le droit au logement en permettant de proposer, au cours de la procédure, un hébergement plutôt qu’un logement, ce qui est dénoncé depuis des années par les associations. La déclaration de l’AITEC rappelle que le droit au logement n’est pas le droit à l’hébergement : « le droit au logement convenable est celui d’accéder et de se maintenir dans un logement décent, sûr et indépendant. Si l’hébergement peut participer à un projet d’insertion, il ne peut être la solution adaptée pour les populations les plus pauvres, comme certaines mesures prévues par la loi le laissent supposer ». Les associations déplorent également les dispositions restrictives de la DALO concernant les personnes étrangères « ce qui constitue une inégalité de traitement injustifiée portant atteinte à la garantie d’un droit fondamental ». La déclaration de l’AITEC déplore également le manque de dispositions financières rappelant que l’aide directe aux plus démunis représente encore aujourd’hui moins de 1 % des politiques de l’habitat.

L’AITEC considère que loi DALO est insuffisante pour un réel respect du droit au logement en France. En effet, « le droit au logement repose sur la protection légale mais également sur l’existence d’un stock suffisant de logements accessibles et décents et des services ciblés ». Or, le contexte du secteur public du logement s’oriente dans un sens contraire avec la réduction du parc social par la vente du logement social à leurs occupants, ou des transformations qui vont bloquer le secteur avec le Programme National pour la Rénovation Urbaine, qui prévoit la destruction-reconstruction de 250 000 logements. Même la loi de programmation pour la cohésion sociale, qui prévoit pourtant la construction de 591 000 logements sociaux sur 5 ans ne permettra pas de résoudre la situation, car l’offre est dirigée principalement en direction des ménages les plus solvables. Le constat est clair : « en l’état actuel des moyens alloués, l’Etat ne peut garantir le droit au logement que pour 1/10ème de requérants potentiels ». De plus, l’AITEC déplore le fait que de nombreuses collectivités locales ne respectent pas l’article 55 de la loi SRU qui les oblige à construire 20 % de logements sociaux. Enfin l’AITEC dénonce l’absence de politique foncière globale qui permettrait de répondre à l’augmentation des prix du foncier et déplore la remise en cause des circuits du financement du logement social avec la réforme du livre A.

La déclaration de l’AITEC apporte quelques pistes pour la réalisation d’un droit au logement effectif :

  • la nécessité d’avoir un système d’information qui permette de mesurer l’écart entre la demande des ménages et les options politiques mises en place,

  • mesurer les situations critiques de mal-logement,

  • voir également l’impact sur les classes moyennes,

  • évaluer la diminution du stock de logements accessibles,

  • évaluer les instruments de la politique foncière

  • et mesurer la discrimination dans l’accès au logement.

Pour la réalisation de ces propositions, il est nécessaire de mobiliser l’ensemble des acteurs du logement pour favoriser les parcours résidentiels entre l’ensemble de l’offre.

La procédure DALO

La mise en œuvre de la DALO s’appuie sur une commission de médiation qui peut-être saisie lorsqu’un demandeur est :

  • dépourvu de logement,

  • menacé d’expulsion sans relogement,

  • hébergé ou logé temporairement dans un établissement ou un logement de transition,

  • logé dans des locaux impropres à l’habitation présentant un caractère insalubre ou dangereux.

La commission de médiation transmet au représentant de l’Etat dans le département la liste des demandeurs auxquels doit être attribué en urgence un logement. Après avis des maires des communes concernées et en tenant compte des objectifs de mixité sociale définis par l’accord collectif intercommunal ou départemental, le représentant de l’Etat dans le département désigne chaque demandeur à un organisme bailleur disposant de logements correspondants à la demande.

Le représentant de l’Etat dans le département définit le périmètre au sein duquel ces logements doivent être situés. Il fixe le délai dans lequel l’organisme bailleur est tenu de loger le demandeur. L’attribution s’impute sur les droits à réservation du représentant de l’Etat dans le département.

Le demandeur qui a été reconnu par la commission de médiation comme prioritaire et comme devant être logé d’urgence et qui n’a pas reçu, dans un délai fixé par décret, une offre de logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités peut introduire un recours devant la juridiction administrative tendant à ce que soit ordonné son logement ou son relogement.

Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il désigne statue en urgence, dans un délai de deux mois à compter de sa saisine. Lorsqu’il constate que la demande a été reconnue comme prioritaire par la commission de médiation et doit être satisfaite d’urgence et que n’a pas été offert au demandeur un logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités, ordonne le logement ou le relogement de celui-ci par l’Etat et peut assortir son injonction d’une astreinte.

Références

3ème rapport annuel du comité de suivi de la mise en oeuvre du Dalo: « L’an II du Dalo: priorité à la bataille de l’offre » (Octobre 2009).

2ème rapport annuel du comité de suivi de la mise en œuvre du DALO « Assumer l’obligation de résultat du droit au logement sur l’ensemble du territoire » (1er octobre 2008)

1er rapport annuel du comité de suivi de la mise en œuvre du DALO « Franchir les étapes pour rendre effectif le droit au logement opposable » (1er octobre 2007)

En savoir plus

Le site du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées (HCLPD)

AITEC, un diagnostic du non respect du droit au logement en France, 1999, réalisé avec le DAL, la FAPIL, PACT ARIM

AITEC, contribution au « groupe des six », 2003

Plate-forme« Pour un droit au logement opposable »

M. Uhry, Un exemple de droit au logement opposable Écosse : la loi sur le mal-logement

La loi Quillot de 1982

La loi Besson de 1990

La Charte sociale européenne

Rapport d’étape sur la mise en place d’une Couverture Logement Universelle (CLU)