Editorial

L’ESS : une opportunité pour repenser la coopération et la transversalité ? Etude exploratoire et regards croisés

Catalina Duque Gómez, Anne-Laure Federici, octobre 2017

Réseau des collectivités Territoriales pour une Economie Solidaire (RTES), Cités Territoires Gouvernance (CITEGO)

Mettant l’accent sur la coopération entre acteurs variés au service du développement des territoires, explorant de nouvelles formes d’activités et d’emplois, expérimentant de nouvelles formes de gouvernance, les démarches d’ESS sont sans aucun doute précurseurs de nouveaux modes de développement socio-économiques. Elles obligent les collectivités à réinventer leurs modes de fonctionnement, à s’organiser pour répondre à la complexité, et à sortir d’une logique de tuyaux d’orgue : partir des territoires, s’appuyer sur l’ensemble de ses ressources, mobiliser les différents acteurs et favoriser leur articulation (entre acteurs ESS et hors ESS, entre acteurs et collectivités, mais aussi entre collectivités), favoriser les démarches d’expérimentation, autant de défis pour les politiques ESS, mais plus largement pour les politiques de développement territorial. Dans un contexte de transitions écologiques, numériques et sociales, mettre en place des politiques d’ESS est aussi une occasion de participer à la redistribution des richesses en prenant place dans ces offres de services qui se reconfigurent. Il y a un enjeu à recréer des circuits-courts de la valeur ajoutée !

Les politiques locales de l’ESS, présentes aux différents échelons territoriaux (communes, intercommunalités, départements, régions), entrent aujourd’hui dans une phase de consolidation dans un nouveau contexte politique et économique. Depuis quelques années, la donne politique, économique et institutionnelle a changé. D’un côté, l’adoption de la loi sur l’ESS en juillet 2014, l’inscription obligatoire d’un volet ESS dans les stratégies régionales de développement économique et d’innovation, le nombre croissant de collectivités de tout niveau ayant un élu en charge de l’ESS, sont autant de facteurs confortant et illustrant l’intérêt des acteurs publics pour l’ESS.

D’un autre côté, le contexte budgétaire et la réforme des collectivités territoriales conduisent à une ère d’incertitude sur l’ancrage institutionnel de l’ESS. En ce qui concerne la Loi NOTRe, elle a revu les compétences des différents échelons territoriaux sur de nombreux domaines en lien avec l’ESS. D’une part, en supprimant la clause de compétence générale pour les régions et les départements, elle délimite leur champ d’action. C’est ainsi que les régions se trouvent dépositaires des compétences économiques, au détriment des départements, et doivent accorder une place à l’ESS dans la stratégie économique régionale. Les départements, quant à eux, ont vu leurs compétences se recentrer autour des politiques de solidarités sociales et territoriales, ce qui les amène à envisager l’ESS sous un angle quelque peu différent s’ils souhaitent continuer à agir. D’autre part, la loi prévoit une coopération concrète entre échelons territoriaux. Par exemple, l’élaboration du SRDEII, qui guide la stratégie économique régionale, doit se faire en concertation avec les intercommunalités. Mais encore, l’existence de compétences partagées, notamment dans des domaines d’action importants pour l’ESS (la culture, le sport, le tourisme, l’éducation populaire par exemple), permet, voire exige, une coordination et une coopération entre échelons territoriaux. Ce nouveau contexte soulève de nombreuses questions pour les collectivités s’intéressant à l’ESS. L’articulation, la coordination et la coopération entre échelons territoriaux et entre domaines de l’action publique sont un enjeu majeur pour les collectivités territoriales au-delà des spécificités de l’ESS.

Pour l’association CITEGO et le RTES, ces enjeux sont au cœur de la transition vers des territoires durables. Par sa nature et par ce contexte institutionnel, on peut émettre l’hypothèse que les politiques d’ESS ont à la fois besoin de plus d’articulation que d’autres politiques (car elles croisent différentes compétences et que l’ESS est transversale « par nature », de par ses domaines d’activité et de sa double dimension socioéconomique et politique), et qu’il peut être plus facile pour une politique ESS de jouer l’articulation. Mais comment prend place cette articulation ? Comment les collectivités territoriales s’emparent-elles de cette question ? Quels sont les enjeux et les obstacles à la mise en place d’une articulation entre échelons territoriaux et entre politiques sectorielles autour de l’ESS ?

Territoires étudiés (RTES, 2017)

Cette publication rend compte d’une démarche engagée en 2016, afin d’apporter des éléments de réponse à ces questions et d’identifier des pistes de réflexion et d’action. Ce partenariat entre le RTES et l’association CITEGO avait deux volets majeurs. Le premier, à visée pédagogique, cherchait à sensibiliser des futurs professionnels du développement territorial à l’ESS et aux questionnements ci-dessus. L’étude exploratoire portant sur quatre études de cas a ainsi été confiée à un atelier universitaire du parcours « Développement et territoires : ressources, politiques, stratégies » du Master 2 Urbanisme et aménagement de l’Ecole d’Urbanisme de Paris. Le deuxième cherchait à déclencher le dialogue entre différents acteurs (« comité miroir ») autour de cette thématique et sur la base des résultats de l’étude exploratoire. Des moments d’échange ont permis de susciter des discussions et enrichir cette réflexion collective.

Plus qu’une diffusion de résultats, l’objectif de cette publication est d’apporter une pierre à l’édifice afin de continuer à susciter le débat au sein et entre collectivités territoriales. Pour répondre à la question de départ de l’étude exploratoire, les étudiants ont étudié 4 territoires proposés par le RTES et CITEGO:

  • 2 territoires régionaux dont les différents niveaux de collectivités sont impliqués dans des politiques de soutien à l’ESS, avec des histoires et pratiques de concertation territoriale différentes (Bretagne, Département Ille-et-Vilaine et Rennes Métropole ; Nouvelle-Aquitaine, département de Gironde, Bordeaux Métropole et ville de Bordeaux), autour d’une question : l’analyse de la coordination/concertation entre les différents niveaux de collectivités territoriales.

  • une commune et une intercommunalité, la Communauté de communes Auberive Vingeanne et Montsaugeonnais (52) en milieu rural, et la ville de Sceaux (92), en région parisienne, autour d’une question : l’ESS comme outil pour l’articulation entre services et politiques sectorielles et facteur de développement territorial: comment convaincre?

Les étudiants ont notamment cherché à caractériser trois éléments d’analyse : les rôles joués par les collectivités territoriales ; la connaissance et la reconnaissance de l’ESS comme objet de l’action publique ; l’existence d’interfaces formelles ou informelles pour faciliter la coopération et la transversalité. Le document rend compte de ce travail réalisé par les étudiants, en l’éclairant par le regard de chercheurs et acteurs spécialistes de ces questions.

Le premier élément d’analyse concerne le rôle joué par les acteurs institutionnels dans le cadre de la mise en œuvre des politiques ESS : portage, accompagnement, facilitation, financement. La coopération et la transversalité au sein de la collectivité se construit différemment en fonction du rôle assumé et des modalités d’action. Mais ce rôle est aujourd’hui soumis à différentes contraintes, dont celles imposées par le partage de compétences entre échelons territoriaux. Michel Abhervé nous apporte un éclairage à ce sujet en retraçant les évolutions législatives et du contexte politique qui impactent la mise en œuvre de l’ESS à l’échelle locale. Les études de cas, disponibles sur le site www.citego.org, relativisent les impacts de la loi NOTRe en mettant en avant les différents ajustements institutionnels qui permettent aux collectivités de poursuivre ou d’engager leurs démarches lorsqu’il y a volonté politique.

Le deuxième élément d’analyse de l’étude exploratoire se pose de manière générale aux acteurs économiques et sociaux : sait-on ce qu’est l’ESS ? Se reconnait-on comme acteur de l’ESS soi-même ? Est-on reconnu comme un acteur de l’ESS ? L’étude exploratoire montre que cette question se pose autrement au sein des collectivités. En effet, les interactions entre acteurs au sein d’une collectivité (élus, techniciens) différeraient selon le regard que l’on porte sur l’ESS et la reconnaissance de l’ESS comme objet de l’action publique. Il ne s’agit pas uniquement de sensibiliser à l’ESS, mais de favoriser son appropriation par l’ensemble des équipes. C’est un enjeu majeur, évoqué également par Laurent Fraisse : doit-on mettre l’accent sur la spécificité de l’ESS au risque de la cloisonner ? Doit-on favoriser une appropriation des principes de l’ESS par l’ensemble des services et modalités d’action, au risque de « camoufler » l’ESS ? L’expérience rhônalpine racontée par Cyril Kretzschmar propose une autre piste, celle du développement de l’économie de proximité, afin de faire émerger des valeurs et des projets communs et tisser des liens entre secteurs économiques et échelons territoriaux.

Le troisième élément est celui des « interfaces », c’est-à-dire des moments et des mécanismes qui facilitent la coopération entre acteurs et incitent à la construction de la transversalité et de la coordination. Il en ressort ainsi que la mise en place de conférences régionales de l’ESS, la production de documents-cadre comme le SDREII ou la mise en place d’appels à projet peuvent être des moments facilitateurs. Mais force est de constater qu’ils ne suffisent pas, et surtout qu’ils doivent s’inscrire dans la durée. L’expérience de la 27ème Région et de sa vision sur la transformation au sein des collectivités territoriales, présentée par Stéphane Vincent, met l’accent sur l’intérêt de l’innovation sociale au sein des collectivités afin de favoriser l’émergence de nouvelles manières de faire et la transformation des outils bureaucratiques en opportunités de co-construction.

Un grand merci aux étudiants de l’Ecole d’Urbanisme de Paris (Sylvain Beaubois, Jérémy Grangladen, Annabelle Lermechain, Cécile Pellegrin, Francesca Poddine et Sylvain Rived), à Brigitte Guigou qui a assuré l’encadrement de l’atelier, aux personnes qui ont accepté d’apporter leur éclairage lors des réunions du comité miroir (Michel Abhervé, Patricia Andriot, Laurent Fraisse, Carmen Houget, Othmane Khaoua, Cyril Kretzschmar, Isabelle Laudier, Chloé Leureaud, Lucie Renou, Anne-Marie Roméra, Stéphane Vincent) et à l’ensemble des personnes qui ont été interviewées par les étudiants.