Renforcer les services publics par leur démocratisation grâce à la représentation des usagers

2005

Association Internationale de Techniciens, Experts et Chercheurs (AITEC)

Cette fiche expose les enjeux et les modalités de la participation citoyenne pour l’amélioration des services publics locaux ainsi que les possibilités d’actions et de recours à des fins correctives.

Les usagers consommateurs-citoyens ont dès l’origine été au cœur de la construction des services publics.

C’est pour répondre aux demandes et aux besoins des citoyens que les communes, dès l’origine, sont devenues les autorités organisatrices des services publics : besoins d’écoles, de santé, de transports locaux et inter-cités, de distribution de courrier,… et, plus tard d’éclairage public, d’électricité, de gaz. Pour assurer ces services, les communes ont choisi soit la forme publique (services municipaux, régies, entreprises communales), soit le régime de la concession à des entreprises privées.

Dans certaines activités, comme le chemin de fer, l’électricité, le gaz et l’eau, ces entreprises privées se sont peu à peu concentrées au point de devenir de très grandes firmes, de dimension nationale, puis internationale, peu nombreuses, assurant leur domination par des ententes entre elles. Les agissements de ces firmes, notamment par la manipulation des prix aux dépens des consommateurs, ont entraîné de très graves crises, avec dégradation de la qualité et interruption de service, car elles ont pratiqué la grève des investissements dès que les pouvoirs publics ont voulu leur imposer des tarifs fondés sur les coûts.

C’est notamment pour sanctionner ces agissements « des grands monopoles » que sont apparues les nationalisations et la création d’entreprises nationales telles que la SNCF, EDF et GDF.

Dès l’origine, le principe a été posé que nationalisation ne voulait pas dire étatisation : les Conseils d’Administration de ces nouvelles entreprises ont été composés de représentants répartis en trois tiers : État, syndicats, usagers. D’autres instances de consultation des salariés et des organisations de consommateurs ont été mises en place, mais elles ne disposent d’aucun pouvoir. De plus, à part l’élection des représentants des salariés, les représentants des usagers dans ces entreprises sont désignés par l’État : leur choix et leur rôle est en fait confidentiel. Ils ne peuvent réellement peser sur aucune décision.

Ainsi, avec le temps, les services publics et les entreprises publiques qui les assurent, se sont éloignés des citoyens -usagers -consommateurs qu’ils doivent servir. Trop souvent, ils ne se sont pas adaptés à l’évolution de leurs besoins, notamment en matière d’accueil, d’écoute, de réponses personnalisées, particulièrement pour les usagers les plus vulnérables et les zones rurales et urbaines les plus défavorisées.

Depuis des années, avec le mouvement de libéralisation interne de ces services et entreprises publics, conduit par des dirigeants qui préparent la privatisation à coup de réorganisations internes, de réduction des effectifs, de méthodes de direction privées, un fossé considérable est en train d’être creusé entre les services publics et les citoyens-usagers. Ce fossé conduit dans certains cas à une telle dégradation que les libéraux en profitent pour présenter la privatisation comme la seule réponse pour améliorer ces services, alors que cette dégradation est le résultat de l’application de leurs recettes visant la rentabilité des prix.

Nous proposons de refonder les services publics par leur démocratisation, grâce à la représentation des usagers.

1. Créer des Conseils du Service Public avec élection des représentants des usagers

Aujourd’hui, en général, les citoyens-usagers sont représentés d’un côté par les élus conseillers municipaux de leurs communes et, de l’autre, par les associations de consommateurs. Par ailleurs, les salariés des services publics sont partie prenante de la mise en œuvre de leurs missions. Naturellement, les représentants des pouvoirs publics sont concernés.

Nous proposons la création des Conseils de services publics composés :

  • pour un tiers de représentants conseillers municipaux, élus par le collège des élus municipaux,

  • pour un tiers de représentants des organisations de consommateurs représentatives, élus par les habitants majeurs,

  • pour un tiers de représentants des syndicats, élus par les salariés des services publics.

Chaque Conseil serait présidé par le représentant des pouvoirs publics correspondant, assisté de trois vice-présidents issus des trois collèges. Seraient présents également dans le conseil, avec voix consultative, les dirigeants des services publics, opérateurs et administrations concernés.

2. Leur donner des pouvoirs réels

  • s’assurer de la mise en œuvre des principes d’égalité d’accès, d’adaptation, de qualité et d’efficacité, de solidarité sociale et territoriale, qui régissent chaque service public,

  • donner des avis et recommandations, consultatifs ou suspensifs selon les cas, sur les programmes d’investissements, l’organisation des services, leurs plans d’objectifs à moyen terme, leur politique tarifaire,

  • examiner, donner des avis et recommandations sur les rapports d’activités, annuels et de moyen terme, de chacun des services publics, en examinant en parallèle les rapports correspondant des Observatoires de services publics,

  • mener des études, conduire des enquêtes, réaliser des expertises sur tous les domaines de sa compétence,

  • engager les ressources financières d’exploitation et d’investissements dans les actions d’amélioration de service choisies, en utilisant un fonds spécial confié à sa responsabilité. Ce fonds serait alimenté par une contribution de 1 % sur les dépenses d’exploitation et d’investissement de chaque service. Les actions pourraient être menées en partenariat avec les opérateurs et les collectivités.

Pour que les élus de ces conseils puissent exercer pleinement leur rôle, ils doivent pouvoir se former et disposer des moyens et des détachements en temps nécessaires.

3. Instaurer ces Conseils du Service public à chaque niveau géographique avec une section pour chaque type d’activité

  • à chaque niveau géographique pertinent : communauté de communes, département, plan national, avec le niveau régional pour les transports publics régionaux de chemin de fer et routiers. Avec élections directes pour chacun des trois collèges (élus, usagers, salariés des services publics), de Conseils locaux et départementaux et du Conseil national.

  • avec une section pour chaque type d’activités : pour commencer, mise en place dans chaque conseil, d’une section pour chacun des services publics industriels et commerciaux et marchands suivants : l’électricité et le gaz, les transports de personnes, la poste, les télécommunications, l’eau et l’assainissement. Soit cinq sections. La formule devrait ensuite être expérimentée et si possible généraliser pour des sections Santé et Éducation-Formation.

Les élections des représentants de chaque conseil comportent des sections par activités qui permettent de désigner les représentants qui constituent ensuite chaque section (Conseil du gaz et de l’électricité, Conseil de la Poste, Conseil des transports, etc.).

Pour donner toute leur importance à ces Conseils, chaque section du Conseil national est présidée par le ministre en charge, avec présence avec voix consultative de chaque président des entreprises concernées ; le Conseil national du Service public est présidé par le Premier ministre.

4. Créer des Observatoires du Service public

Pour chacun des niveaux géographiques et chacune des activités correspondant aux sections des Conseils de service public, il est nécessaire, de façon indépendante, de mener des études, de conduire des enquêtes et de réaliser des expertises sur :

  • l’offre de service en quantité et qualité, la satisfaction et les attentes des usagers, avec publication régulière de baromètres représentatifs de suivi,

  • l’accès au service des usagers en difficulté ou situés dans les zones défavorisées ou isolées,

  • la contribution des services publics aux politiques publiques, au développement durable, à l’emploi et à la protection de l’environnement, tant au plan local qu’au plan régional ou national.

Pour cela, nous proposons de créer un Observatoire du Service public correspondant à chaque Conseil de service public défini précédemment.

Chaque Observatoire disposerait d’un budget pour mener ses activités et il aurait l’obligation de publier un rapport public annuel, pour l’ensemble et pour chaque service public, avec auditions publiques contradictoires de présentation. Ce rapport et ses sections devraient obligatoirement être examinées, d’une part par les opérateurs en charge avec commentaires et propositions d’action, d’autre part par chaque Conseil et section correspondante.

5. Démocratiser le gouvernement des Entreprises publiques

  • élire les représentants des usagers-consommateurs aux Conseils d’Administration ;

  • créer des Conseils de surveillance comportant des représentants des élus des usagers et des salariés de ces entreprises ;

  • créer une Commission Parlementaire Permanente pour chaque entreprise.

5.1. Les représentants des usagers et consommateurs

Les représentants des usagers et consommateurs dans les conseilsd’administration des entreprises publiques (SNCF, EDF, GDF, etc.) sont des « personnalités qualifiées » désignées par le ministre en charge. Pour leur donner du poids, renforcer leur indépendance face aux entreprises et pouvoirs publics, c’est à dire renforcer la démocratie, nous proposons que ces représentants des usagers - consommateurs soient désignés par des élections sur la base des deux collèges des élections des Conseils de services publics (moitié usagers, moitié élus municipaux) et qu’ils soient tenus de rendre compte annuellement à leurs électeurs.

5.2. Les entreprises publiques

A leur création, les entreprises publiques disposaient d’un Président et d’un Directeur général, désignés en Conseil des ministres, dont les rôles étaient différents. Récemment, le poste de Directeur général a été supprimé et on a vu se concentrer tous les pouvoirs dans une seule personne, le Président, au point que s’est parfois instauré un pouvoir de type discrétionnaire ou autocratique, sans aucun contre-pouvoir réel venant du Conseil d’administration ou du ministre en charge (car on ne change par tous les jours de Président). Ces évolutions constituent une grave atteinte à la démocratisation des entreprises publiques qui sont la propriété de la Nation et ne sauraient être appropriées par qui que ce soit.

C’est pourquoi nous proposons que soit créé un Conseil de surveillance pour chaque entreprise publique, composé de trois tiers de représentants (élus pour les usagers et salariés, désignés pour les pouvoirs publics). Le Conseil de surveillance et son Président (différent du Président de cette entreprise, bien entendu) disposeraient de toutes les prérogatives de surveillance et de contrôle dont disposent les conseils de surveillance légaux des grands groupes et auraient pour mission d’exercer un véritable contre-pouvoir face aux fonctions exécutives exercées par le Président de l’entreprise, notamment en matière de développement international où la confidentialité est parfois nécessaire, mais ne saurait excuser les pratiques discrétionnaires qui se sont développées récemment.

5.3. Mise en œuvre des politiques publiques

Les entreprises publiques ont notamment en charge la mise en œuvre des politiques publiques. A ce titre, les pouvoirs publics, par les Ministres et Administrations de tutelle disposent de prérogatives particulières vis à vis de ces entreprises. Mais, alors que le Parlement dispose de pouvoirs de contrôle de l’activité de l’exécutif gouvernemental, il n’existe aucune instance, permanente et spécifique, qui permette au Parlement d’auditionner et de contrôler directement la mise en œuvre des politiques publiques par les entreprises publiques. Il y a là une sérieuse défaillance dans la démocratie parlementaire, alors que, par exemple, le vote annuel obligatoire du budget, et sa préparation en commissions, permettent aux parlementaires de contrôler la mise en œuvre des politiques publiques par l’État et ses administrations.

C’est pourquoi nous proposons que soit créée une Commission parlementaire permanente pour chaque entreprise publique qui dispose de tous les pouvoirs d’auditions, d’enquêtes, d’évaluation et de recommandations qui lui seront nécessaire et dont les rapports (annuels pour l’ensemble, ou thématiques) feront l’objet de la publication au Journal Officiel et d’un examen à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale. Chaque Commission parlementaire se saisirait notamment de tous les travaux des Conseils de Services Publics et des Observatoires des Services Publics.

Ces propositions sont applicables telles quelles à la SNCF, à EDF, et à GDF. Elles le sont également avec quelques adaptations, à La Poste et à France Télécom, entités qui n’ont pas les mêmes statuts.

Références

Cette fiche synthétise une proposition AITEC discutée au sein du groupe de travail service public.