Les outils de politiques publiques en France

2013

I. Les outils institutionnels, réglementaires ou d’animation

1. Outils réglementaires dédiés au changement climatique

A. Les Plans climat énergie territoriaux (PCET)

Le Plan Climat Energie Territorial (PCET) est un projet territorial de développement durable dont la finalité première est la lutte contre le changement climatique. Institué par le Plan Climat national et repris par les lois Grenelle 1 et 2, il constitue un cadre d’engagement pour le territoire.

Le PCET vise deux objectifs :

• l’atténuation : il s’agit de limiter l’impact du territoire sur le climat en réduisant les émissions de gaz à effet de serre (GES) dans la perspective du facteur 4 (diviser par 4 ces émissions d’ici 2050) ;

• l’adaptation : il s’agit de réduire la vulnérabilité du territoire puisqu’il est désormais établi que les impacts du changement climatique ne pourront plus être intégralement évités.

Le PCET vient s’intégrer au projet politique de la collectivité. Si un Agenda 21 local préexiste, le PCET renforce le volet « Energie-Climat » de celui-ci. Dans le cas contraire, le PCET peut constituer le premier volet d’un futur Agenda 21.

Un PCET se caractérise par des ambitions chiffrées de réduction des émissions de GES et d’adaptation du territoire dans des contraintes de temps :

• pour 2020 : les « 3 X 20 % » de l’Union Européenne (réduire de 20 % les émissions de GES ; améliorer de 20 % l’efficacité énergétique ; porter à 20 % la part des énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie)

• pour 2050 : le facteur 4 (diviser par 4 ses émissions de GES sur la base de 1990)

Les objectifs du PCET portent sur les activités de toutes natures, dans les limites du territoire de la collectivité qui l’engage. Outre ses compétences propres, la collectivité doit mobiliser les autres collectivités qui exercent également des compétences sur ce même territoire.

Le PCET concerne, le plus largement possible, toutes les activités et tous les acteurs intervenant dans (et parfois en dehors) le périmètre, dès lors qu’ils génèrent des émissions de GES ou peuvent subir des dommages liés au changement climatique.

Au 2 avril 2013 (site dédié Ademe), 388 Plan climat ont été mis en chantier en France, aux diverses échelles de collectivités territoriales : Communes, syndicats intercommunaux, Départements, Régions.

B. Les Schémas régionaux climat-air-énergie (SRCAE)

Le décret relatif aux schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) est paru au Journal officiel du 18 juin 2011. Il définit le contenu et les modalités d’élaboration de ces outils de planification issus du Grenelle de l’environnement. La loi prévoit que chaque région devait se doter de tels schémas avant le 30 juin 2012.

Les SRCAE sont composés d’un rapport, d’un document d’orientation et d’un volet annexe consacré à l’éolien : le schéma régional éolien. Le rapport présente l’état des lieux dans les domaines du climat, de l’air et de l’énergie, et les perspectives d’évolution aux horizons 2020 et 2050. Le document d’orientation définit les objectifs régionaux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de lutte contre la pollution atmosphérique, de développement des filières d’énergies renouvelables et d’adaptation aux changements climatiques. Le schéma régional éolien, quant à lui, identifie les parties du territoire régional favorables au développement de l’énergie éolienne. Il établit la liste des communes dans lesquelles sont situées ces zones de développement de l’éolien (ZDE).

Le schéma régional est élaboré conjointement par le préfet de région et le président du conseil régional, qui s’appuient sur un comité de pilotage rassemblant les représentants de l’Etat, des établissements publics, ainsi que sur un comité technique réunissant l’ensemble des acteurs et parties prenantes. Le décret précise la liste des organismes auxquels le projet de schéma doit obligatoirement être soumis pour avis et les modalités de consultation du public : mise à disposition au public du projet aux sièges et sur les sites internet de la préfecture de région et du conseil régional. Lorsque le SRCAE n’a pas été publié au 30 juin 2012, le préfet de région exerce seul la compétence d’élaboration du schéma régional éolien. On notera que le décret inscrit ainsi dans la partie réglementaire du Code de l’environnement une échéance différente de celle prévue dans sa partie législative et rappelée ci-dessus.

Quant à la valeur juridique du SRCAE, il  »n’a pas vocation, sauf exception, à être directement opposable à une demande d’autorisation administrative, d’urbanisme par exemple« , selon Arnaud Gossement, avocat spécialisé en droit de l’environnement qui nuance toutefois : " Reste qu’il serait imprudent de réduire l’autorité du SRCAE à ce que la loi dit ou ne dit pas de sa valeur juridique. Dès l’instant où son élaboration sera menée en associant un nombre d’acteurs et d’avis important, il est bien évident que les services administratifs instructeurs en tiendront compte« .

2. Outils d’animation dédiés au changement climatique

A. Les Chartes d’engagements volontaires de réduction des émissions de CO2 (source site Ademe Objectif CO2)

Le Ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie (MEDDE) et l’ADEME, en concertation avec les organisations professionnelles du transport routier de marchandises, ont élaboré la « Charte d’engagements volontaires de réduction des émissions de CO2 ». Lancée officiellement le 16 décembre 2008, cette démarche est identifiée par le logo « Objectif CO2 - Les transporteurs s’engagent ». Depuis le 5/12/2012, les entreprises sont invitées à se connecter au site Internet www.objectifco2.fr, sur lequel se trouve l’ensemble des documents, mais aussi l’outil central de la démarche.

Au 1er janvier 2013, 794 entreprises de transport routier mobilisant 93 852 véhicules avaient signé la Charte.

3. Outils réglementaires de portée plus générale mais importants au regard du changement climatique

A. Les Plans de déplacement urbains (PDU).

En France, les plans de déplacements urbains (PDU) ont été formalisés pour la première fois dans la loi d’orientation sur les transports intérieurs (LOTI) en 1982. Ils prennent un caractère obligatoire avec la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (LAURE) en 1996. La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), votée en décembre 2000, renforce encore le rôle des PDU.

L’élaboration d’un plan de déplacements urbains est obligatoire, dans les périmètres de transports urbains (PTU) inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants ou recoupant celles-ci. Ce plan est établi pour une durée de 5 à 10 ans et doit être révisé en cas de modification du périmètre de transport urbain.

Élaborés par l’autorité organisatrice de transport urbain (AOTU), les PDU s’intègrent dans une logique urbaine globale. La loi SRU insiste sur la cohérence territoriale, donc sur l’articulation entre la planification urbaine et les politiques de déplacements. Les documents d’urbanisme doivent désormais tenir compte des conséquences de l’urbanisation sur les trafics et donner la priorité au développement des zones desservies par les transports publics. Les plans locaux d’urbanisme (PLU) doivent être compatibles (au sens juridique du terme) avec les PDU, qui eux-mêmes doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriaux (SCOT) lorsqu’ils existent.

En termes de contenu, les PDU, par un traitement global de la problématique des déplacements, atteignent les objectifs fixés par les lois LOTI, LAURE et SRU d’une part et les objectifs de l’AOTU d’autre part. L’ambition du PDU est d’assurer un équilibre durable entre les besoins de mobilité des habitants et la protection de leur environnement et de leur santé. Les mesures à mettre en place concernent :

• l’amélioration de la sécurité de tous les déplacements ;

• la diminution du trafic automobile (ou trafic routier) ;

• le développement des transports collectifs et des moyens de déplacements économes et les moins polluants pour l’environnement, notamment l’usage de la bicyclette et la marche à pied ;

• l’aménagement et l’exploitation des réseaux et des voiries d’agglomérations, afin de les rendre plus efficaces, notamment en les partageant entre les différents modes de déplacement et en favorisant la mise en œuvre d’actions d’information sur la circulation ;

• l’organisation du stationnement sur voirie et dans les parcs de stationnement ;

• le transport et la livraison des marchandises, tout en rationalisant les conditions d’approvisionnement de l’agglomération afin de maintenir les activités commerciales et artisanales ;

• la mise en place d’une tarification et d’une billettique intégrées pour l’ensemble des déplacements ;

• l’encouragement pour les entreprises et les collectivités publiques à favoriser le transport de leur personnel, notamment par l’utilisation des transports en commun et du covoiturage, en réalisant un plan de déplacement d’entreprise (PDE).

Le plan de déplacements urbains doit faire l’objet d’une évaluation au bout de cinq ans, et sa révision, en cas de modification du PTU, doit intervenir dans un délai maximum de trois ans.

B. La planification urbaine (source Medde, Certu).

Planification à l’échelle de l’agglomération : les Schémas de cohérence territoriale (SCOT)

Les Scot ont remplacé en 2001 (loi SRU du 13 décembre 2000) les anciens schémas directeurs. Le schéma de cohérence territoriale est l’outil de conception et de mise en œuvre d’une planification intercommunale en orientant l’évolution d’un territoire dans le cadre d’un projet d’aménagement et de développement durable. Le Scot est destiné à servir de cadre de référence pour les différentes politiques sectorielles, notamment celles centrées sur les questions d’habitat, de déplacement, de développement commercial, d’environnement, d’organisation de l’espace…Il en assure la cohérence tout comme il assure la cohérence entre les documents sectoriels intercommunaux et les plans locaux d’urbanisme.

La loi portant engagement national pour l’environnement dite Grenelle II du 12 juillet 2010 renforce les objectifs des SCOT, ainsi que des plans locaux d’urbanisme (PLU) et cartes communales : ces plans, cartes et schémas doivent ainsi contribuer à réduire la consommation d’espace (lutter contre la périurbanisation), préserver les espaces affectés aux activités agricoles ou forestières, équilibrer la répartition territoriale des commerces et services, améliorer les performances énergétiques, diminuer (et non plus seulement maîtriser) les obligations de déplacement, réduire les émissions de gaz à effet de serre, et renforcer la préservation de la biodiversité et des écosystèmes (notamment via la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques).

Planification de l’usage des sols : les Plans locaux d’urbanisme (PLU)

Introduit par la SRU en remplacement des précédents Plans d’occupation des sols (POS), le plan local d’urbanisme qui, à l’échelle du groupent de communes ou de la commune, traduit un projet global d’aménagement et d’urbanisme et fixe en conséquence les règles d’aménagement et d’utilisation des sols.

La loi d’engagement national pour l’environnement ou « Grenelle II », du 12 juillet 2010, a modifié plusieurs aspects du PLU : prise en compte de la trame verte et bleue, orientations d’aménagement et de programmation, PLH (programme local de l’habitat) voire PDU (plan de déplacement urbain) intégré dans celles-ci…De plus, lorsque l’EPCI (Établissement public de coopération intercommunale) a la compétence intercommunale, le périmètre du PLU est celui de l’intégralité de l’EPCI. Cette loi a également donné des objectifs de fond dont, pour ce qui influence l’organisation des transports, la priorité à la gestion économe de l’espace et à la densification « dans les secteurs situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés »).

4. Outils d’animation plus généraux mais importants au regard du changement climatique

A. Les plans de déplacements d’entreprise (PDE) (source site Ademe-Certu)

Le Plan de déplacements Entreprise, Etablissement ou Employés est une démarche projet pour mettre en œuvre sur un lieu d’activités professionnelles un ensemble cohérent d’actions destinées à, inciter les salariés et autres usagers -visiteurs, clients, fournisseurs- à réduire leur utilisation individuelle de la voiture au profit des autres modes ou usages : marche, vélo, transports collectifs, covoiturage, autopartage…Les livraisons et enlèvement de marchandises sont aussi concernés par ces actions. La démarche PDE doit préciser les objectifs quantifiés et planifiés, les moyens à mettre en œuvre, y compris financiers, ainsi que le mode de suivi et d’évaluation du plan.

Avec son objectif « facteur 4 », le Plan climat 2004-2012 destiné à réaliser les objectifs du protocole de Kyoto introduit le management de la mobilité dans le but de « continuer d’infléchir le comportement des conducteurs et des consommateurs ». Le Loi Grenelle I de 2009 prévoit que « l’Etat encouragera dans le cadre des Plans de déplacements urbains la mise en place de plans de déplacement d’entreprises, d’administrations, d’écoles ou de zones d’activité… ». Par ailleurs, le Code des transports prescrit que « les PDU visent à assurer…l’amélioration du transport des personnels des entreprises et des collectivités publiques en incitant ces dernières à prévoir un plan de mobilité et à encourager l’utilisation par leur personnel des transports en commun et le recours au covoiturage ». De plus, ce Code prescrit aux autorités organisatrices du transport public de personnes des agglomérations de plus de 100 000 habitants de « mettre en place un service de conseil en mobilité à l’intention des employeurs et des gestionnaires d’activités générant des flux de déplacements importants ». Enfin, le Code du travail prescrit aux employeurs de prendre en charge 50% du prix des titres d’abonnement souscrits par ses salariés pour leurs déplacements entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail, accomplis au moyen de transports publics de personnes ou de services publics de location de vélos.

B. Les Agendas 21 (source site Ministère de l’écologie, de l’énergie et du développement durable)

La France s’est engagée, lors de la conférence de Rio sur l’environnement et le développement, à mettre en œuvre l’Agenda 21 de Rio, programme d’action pour le 21e siècle orienté vers le développement durable. La déclaration de Rio mettait en effet en avant le rôle essentiel qui revient aux territoires et aux collectivités locales. Adopté en juillet 2006, le cadre de référence national des projets de développement durable décline 10 points clés que les Agendas 21 doivent traiter :

• Les cinq finalités : lutte contre le changement climatique et protection de l’atmosphère ; préservation de la biodiversité, protection des milieux et des ressources ; épanouissement de tous les êtres humains ; cohésion sociale et solidarités entre territoires et entre générations ; modes de production et de consommation responsables ;

• Et cinq éléments déterminants pour la démarche : une stratégie d’amélioration en continu, la participation des acteurs, la qualité du pilotage, la transversalité des approches, l’évaluation partagée.

Depuis 2006 un appel permanent à reconnaissance des projets territoriaux de développement durable permet d’encourager les dynamiques locales. Depuis 2007, 393 collectivités et territoires ont été reconnus Agenda 21 local : 29 Parcs naturels régionaux, 243 communes, 401 communautés d’agglomération ou urbaines, 34 communautés de communes, 16 pays, 24 départements, 7 régions.

II. Outils nationaux de réglementation et de régulation et incitations économiques

1. Fiscalité des carburants.

La France est connue dans le monde pour sa propension au diésel (50% des véhicules en 2006 contre 16% en 1990, chiffres CCFA 2008), incitée par une fiscalité plus réduite sur ce carburant que sur l’essence. Cet écart a déjà été en débat et l’est de nouveau en 2013. Malgré ses avantages en termes de consommation et donc d’émissions de CO2, la nocivité persistante du diésel à travers les émissions de particules fines et la condamnation de la France par l’Europe pour dépassement des seuils de pollution dans plusieurs régions urbaines poussent à réduire ce différentiel fiscal en faveur du diésel. Mais l’alourdissement des dépenses d’énergie correspondante pour les entreprises et les ménages comme l’impact sur les ventes de l’industrie automobile française rend le débat délicat. De fait, dans un climat tendu sur l’alourdissement de la fiscalité, le gouvernement a renoncé à changer la fiscalité sur les carburants dans le projet de loi de finances pour 2014.

2. Limitation de vitesse.

C’est un outil potentiellement important puisque la consommation et par suite les émissions de CO2 sont directement liées à la vitesse des véhicules routiers. Ces limitations ont également des effets positifs sur la sécurité routière et, dans certains cas, sur la fluidité du trafic. A plus long terme, la vitesse est fortement liée aux morphologies urbaines puisque c’est elle qui a permis l’extension spatiale des villes à temps quotidiens de déplacements quasi constants.

3. Stationnement

Le stationnement est un outil puissant de régulation de la circulation. La plupart des villes ont été ainsi « tiraillées » entre volonté de limiter le stationnement pour réduire la circulation et celle de favoriser l’accessibilité pour l’habitat et les activités de centre-ville. Les équilibres entre stationnement sur voirie et en ouvrage, stationnement payant et gratuit, pour les résidents et pour les visiteurs, traduisent concrètement les choix effectués. Une mesure importante réclamée depuis longtemps par les élus locaux chargés des transports semble aujourd’hui acquise (vote Assemblée nationale le 23 juillet 2013, Sénat le 7 octobre) : la dépénalisation du stationnement payant, qui transfèrera aux collectivités la verbalisation et la perception des redevances.

4. Bonus-malus automobile

Première mesure résultant du Grenelle de l’environnement (concertation été 2007 puis loi cadre Grenelle I aout 2009 puis loi Grenelle II juillet 2010), le bonus-malus mis en place en décembre 2007 visait à inciter les acheteurs à choisir des véhicules peu émetteurs de CO2. Le bonus s’étend de 200 euros entre 91 et 105 g jusqu’à 7 000 euros pour un véhicule émettant moins de 20 g (véhicule électrique), en passant par 4 000 euros pour un hybride émettant moins de 110 g. Le malus s’étend de 100 euros à partir de 136 g jusqu’à 6 000 euros au-delà de 200 g. L’effet sur les ventes a été très significatif mais la mesure en est d’autant plus coûteuse pour le budget de l’Etat puisque les bonus augmentent plus que les malus. Le projet de loi de finances pour 2014 pourrait alourdir le malus et réduire le champ d’application du bonus.

5. Péage urbain

Le sujet du péage urbain est dans le paysage des transports depuis les années 1980, porté successivement par les expériences de Singapour (1975), Londres (2005) et Stockholm (2006) pour évoquer les plus médiatisées. Il est principalement envisagé pour répondre aux enjeux de pollution locale et de congestion mais ses impacts potentiels sur les émissions de gaz à effet de serre est attendu par le report modal qu’il occasionne vers les transports collectifs et les modes doux. En France aucune expérience n’a été engagée à ce jour malgré l’introduction dans la loi du droit des collectivités locales de plus de 35 000 habitants à l’expérimentation.

6. Réglementation poids lourds

Depuis 2013 la France autorise la circulation de tous les poids lourds de 44 tonnes et de 5 essieux, jusque-là réservée au transport de certains produits. Contestée pour ses effets sur l’état des routes, la sécurité et le partage modal entre route et rail, cette mesure était très attendue par les transporteurs au nom de la compétitivité. L’impact sur les émissions de CO2 peut être sujet à débat, en opposant le partage modal d’un côté et la rationalisation du transport routier de l’autre.

7. Taxe poids lourds

La taxe poids lourds (ou écotaxe poids lourds) est un outil économique destiné à inciter à l’efficacité énergétique des véhicules routiers et à rééquilibrer le transport de marchandises au profit des modes non routier. Elle est légitimée par le principe « pollueur payeur » et, en l’occurrence, le fait, parfois contesté, que le transport routier ne paie pas suffisamment ses externalités négatives. Votée par l’Assemblée nationale le 24 avril 2013 elle devait entrer en vigueur en France en octobre 2013 mais a été reportée à janvier 2014. Elle devrait s’appliquer à tous les véhicules de plus de 3,5 tonnes et sur le réseau national non payant et certaines portions du réseau local. Les taux seront modulés en fonction des performances environnementales des véhicules et du kilométrage parcouru. La taxe sera perçue par l’Agence pour le Financement des Infrastructures de transport (AFIT). En Europe, une taxe poids lourds a été mise en place en Allemagne en 2005 et en Suisse en 2001 (dans ce cas principalement afin de réduire le transit camion dans les vallées alpines et inciter à l’utilisation de deux grands tunnels sous les Alpes décidés dans la suite d’une initiative populaire de 1994 : le Lötschberg, 34 km, en service depuis 2007, et Saint Gothard, 57 km en cours d’essais). La généralisation est à l’étude au sein de la Commission européenne.

Pour les derniers développements, voir fiche 6 : un mouvement social en Bretagne conduit le gouvernement à suspendre cette mesure jusqu’à la refonte de la fiscalité et une discussion juridique est engagée sur les conditions contractuelles de sa mise en œuvre.

8. Taxe carbone

Le principe d’une taxe carbone était inscrit dans le pacte écologique signé par plusieurs candidats à l’élection présidentielle de 2007 et le président de la république en avait pris l’engagement mors de la clôture du Grenelle de l’environnement le 25 octobre 2007. Un projet a été préparé par le gouvernement et voté par l’Assemblée nationale le 18.12.2009. Mais ce projet a été censuré par le Conseil constitutionnel au nom d’une rupture d’égalité devant l’impôt résultant de diverses exonérations prévues. Dans ce projet le prix de la taxe avait été fixé à 17 euros la tonne alors que la commission qui avait travaillé en amont (commission Rocard) avait proposé 32 euros. Suite à cette censure, le projet a été abandonné par le gouvernement Fillon. Un nouveau projet a été discuté en 2013, parallèlement à l’évolution de la fiscalité des carburants. En Europe, une taxe carbone existe en Suède, en Finlande et au Danemark.

Finalement, le Président de la République et le Premier ministre ont annoncé lors de la Conférence environnementale la création d’une Contribution climat énergie sous la forme non d’une nouvelle taxe mais de la prise en compte du niveau des émissions de CO2 dans l’assiette de plusieurs taxes existantes constituant la taxe intérieure de consommation (TIC) : taxe intérieure pour les produits énergétiques (TICPE), TICGN pour le gaz naturel et TICC sur les houilles, lignites et coke ; mais aussi la TGAP (taxe générale sur les activités polluantes et la taxe sur les véhicules de société. En 2014 le barème démarrera à 7 euros la tonne de CO2, 14,50 en 2015 et 22 euros en 2016. Mais les arbitrages ne sont pas rendus pour ce qui concerne les mécanismes de restitution aux ménages et aux entreprises afin de balayer le reproche d’alourdissement des impôts. Plusieurs options sont sur la table : TVA à 5% pour la rénovation thermique, crédits d’impôts, chèque énergie…

9. Des permis négociables pour les transports ?

La situation actuellement très dégradée du marché du carbone en Europe n’incite évidemment pas à son extension à d’autres sources que les installations fixes. Pour ce qui est du transport aérien, l’Union européenne a instauré une taxe en 2012 mais les réactions très vives d’autres régions du monde ont conduit à suspendre cette mesure pendant un an à partir d’avril 2013 et des négociations sont en cours (voir fiche 5). Pour ce qui est des transports terrestres, la question n’a été véritablement évoquée que dans le cadre de la recherche (« Les permis négociables dans le secteur des transports ». Charles Raux, Let, La Documentation Française, collection Predit 2007. Traduit en anglais en 2010). Cependant, l’idée de quotas de circulation, pour les automobiles voire tous modes, est parfois évoquée.

To go further