Les Assises du climat - Quelles solutions sont envisageables pour satisfaire à l’obligation de résultat ?

session 4

Christian de Perthuis, Géraud Guibert, Bettina Laville, Christian Gollier, Pierre Calame, mars 2021

Face au réchauffement mondial, comment passer à une obligation de résultat ? C’est tout l’enjeu de cette série de débats publics permettant de se familiariser avec l’idée d’obligation de résultat, d’explorer les différentes modalités possibles pour satisfaire à cette obligation et d’interpeller les pouvoirs publics sur la manière d’assumer leurs responsabilité à cet égard.

L’obligation de résultat revient à plafonner l’empreinte carbone des Français et des Européens avec un impératif de justice sociale. Quelles en sont les solutions possibles ?

Au cours de ce débat, sont présentées les différentes solutions mises en avant par différents réseaux ou spécialistes qui les promeuvent en se demandant à chaque fois :

  • si elle permet d’atteindre effectivement le résultat ;

  • si elle respecte le principe de justice sociale ;

  • si elle est compatible avec nos engagements européens (marché unique) et mondiaux (OMC) ;

  • si elle est applicable au seul niveau français.

À télécharger : expose_maxime_blondeau__bilan_ges.pdf (820 Kio), intorduction_session_4_pierre_calame.pdf (71 Kio)

Où en sommes-nous ?

Après avoir, au cours des trois premières séances, énoncé la nécessité d’une obligation de résultat portant sur l’empreinte carbone de la société européenne et française et évalué les difficultés actuelles de mesure de cette empreinte (séance 1), acté la volonté politique de l’Union Européenne de mettre la lutte contre le réchauffement climatique au sommet de l’agenda politique mais noté qu’à ce jour la politique européenne ne prenait en compte ni l’obligation de résultat ni l’empreinte carbone totale de la société européenne (séance 2), puis examiné les réformes nécessaires du droit pour que soit assumée réellement la coresponsabilité de tous les acteurs à l’égard du réchauffement climatique (séance 3), nous sommes entrés à partir de cette quatrième séance et jusqu’à la huitième dans l’examen et le débat des différentes solutions envisageables pour la mise en œuvre effective de l’obligation de résultat, à l’échelle européenne et française. Elle implique un plafonnement, donc un rationnement, de l’empreinte carbone avec abaissement du plafond de 5 ou 6 % par an pour assumer nos responsabilités et engagements vis-à-vis du climat.

Le cahier des charges commun aux différentes solutions

Les trois premières séances ont permis de dégager un cahier des charges en six points :

  1. Nous devons réduire à un rythme annuel défini, 5 à 6 %, les émissions de dioxyde de carbone résultat du mode de vie de la société, appelées « empreinte carbone totale ».

  2. Cette réduction doit faire l’objet d’une obligation de résultat, opposable en particulier aux autorités publiques, européennes et nationales, à charge pour elles de mettre en place les mécanismes faisant contribuer tous les acteurs à cette réduction.

  3. La réduction doit être basée sur l’empreinte carbone totale et non sur les inventaires nationaux, ce qui implique la prise en compte de la production « importée » de gaz à effet de serre, parce qu’incorporée dans les biens et services que nous consommons, ce qui implique la traçabilité des émissions carbonées tout au long des filières de production.

  4. Les solutions proposées doivent associer obligation de résultat et impératif de justice sociale.

  5. Elles doivent parvenir à un découplage entre développement du bien être des sociétés et consommation d’énergie fossile.

  6. Enfin, il faut s’assurer que les mesures proposées sont physiquement, techniquement et financièrement réalisables, en prenant en compte le fait que les mécanismes globaux mis en place seront un puissant stimulant à des innovations de tous ordres.

Comparaison de trois familles de solutions

Pierre Calame a proposé dans son introduction de classer les solutions envisagées en trois grandes familles :

Famille 1 : le signal prix. Réduire progressivement la demande en fixant un prix de plus en plus élevé à la tonne de dioxyde de carbone rejeté dans l’atmosphère et en redistribuant, selon des modalités à définir, les revenus tirés du prix élevé du carbone, de façon à respecter un principe de justice sociale.

Famille 2 : la combinaison de politiques sectorielles visant à définir des réductions de l’empreinte carbone dans tous les domaines en se fixant pour chacun d’eux des objectifs chiffrés et en mettant en oeuvre pour y parvenir interdictions, obligations, incitations, investissements publics, innovations techniques, fiscalité.

Famille 3 : l’allocation de quotas. Répartir selon une clé prédéfinie le total de l’empreinte entre les acteurs. C’est la gestion la plus directe du rationnement. Cette famille se décompose en deux sous-familles très différentes :

Les intervenants

Nous avions prévu initialement des temps de parole répartis entre les promoteurs des différentes familles de solutions. Pour des raisons liées aux agendas des uns et des autres, a été privilégiée pour cette première séance la première famille de solutions, par le signal prix et la fiscalité carbone, abordée par les quatre premiers intervenants : Christian De Perthuis, fondateur de la chaîre Economie du climat ; Géraud Guibert, conseiller maitre à la cour des comptes, président fondateur de la Fabrique écologique ; Bettina Laville, conseillère d’État, présidente du comité 21, impliquée depuis plus de trente ans dans l’action politique en matière de réchauffement climatique, directrice de cabinet du ministre de l’environnement Brice Lalonde de 1988 à 1992, conseillère environnement de deux premiers ministres, Pierre Bérégovoy puis Lionel Jospin et du président de la république François Mitterrand, et à ce titre ayant participé activement aux conférences de Rio (1992) Kyoto (1998) et Johannesburg (2002) ; Christian Gollier, directeur de l’école d’économie de Toulouse et président de l’association européenne des économistes de l’environnement.

À travers leurs interventions, ont été néanmoins abordées les solutions de la deuxième famille, l’action sectorielle, et de la famille 3.1, l’action par les quotas alloués aux entreprises.

Trois autres intervenants sont venus apporter un contrepoint : Denis Payre, entrepreneur en série, créateur de l’association Nature et People First et promoteur du « contrat mondial » ; Maxime Blondeau, enseignant à Science Po et à Mines Paris et fondateur du syndicat « Printemps écologique » ; Armel Prieur, président de l’association pour l’emploi sans carbone, retraité du Conseil Européen et animateur du réseau « compte carbone ».

Les sessions suivantes permettront d’équilibrer les présentations des différentes familles :

Les politiques actuelles privilégient des démarches sectorielles malgré leurs contradictions et leurs échecs

Aussi bien au niveau français qu’au niveau européen les politiques mises en œuvre jusqu’à présent ont appartenu à la famille des politiques sectorielles, et à la famille 3.1 avec le marché d’échange de quotas entre entreprises mis en place par l’Union Européenne depuis 2005 et premier marché mondial d’échange de quotas.

Si l’on opte pour la continuité, il est nécessaire d’examiner les limites actuelles de ces deux formes de politique et d’en apprécier les transformations possibles pour plus d’ambition et plus d’efficacité.

Ces limites ont été notamment soulignées par Géraud Guibert et Maxime Blondeau.

Ils observent tout d’abord que ces politiques sectorielles, que l’on peut qualifier « d’obligations de moyens » sont peu effectives. En effet, au lieu de concevoir une solution globale orientant dans la durée le comportement de tous les acteurs, on morcelle les politiques et, ce faisant, on réveille dans chaque secteur des lobbies dont chacun, en général, tente de limiter la portée des mesures prises, et ce d’autant plus que dans chaque domaine, comme le logement, l’industrie automobile, l’agriculture, etc.. l’enjeu de lutte contre le réchauffement va entrer en concurrence avec d’autres objectifs.

Christian Gollier note également le risque que ces politiques sectorielles continuent d’entretenir des illusions. Réduire de 5 à 6 % par an l’empreinte carbone de la société, alors que depuis la révolution industrielle toute la croissance et l’augmentation du niveau de vie ont été fondées sur la substitution de l’énergie fossile à l’énergie humaine et animale, implique un bouleversement profond de la société. L’addition de mesures sectorielles laisse imaginer que tout cela se fera sans douleur et sera créateur de millions d’emplois qualifiés. Rien n’est moins sûr.

Ces politiques sectorielles, fondées sur des obligations de moyens, sont en outre souvent assorties de faibles contrôles et de sanctions peu dissuasives, ce qui leur retire efficacité et crédibilité. Géraud Guibert en a cité des exemples comme celui des ascenseurs. Maxime Blondeau a fait observer que la loi impose aux acteurs privés et publics d’une certaine taille d’évaluer leur bilan carbone total, ce qui va dans le sens d’une évaluation d’empreinte carbone de la société, mais que cette loi est restée lettre morte dans la grande majorité des cas, son non respect étant assorti de sanctions dérisoires. Cette observation rejoint l’observation plus générale faite par le juriste de l’environnement Laurent Neyret : dans l’état actuel, ne pas respecter les réglementations peut apporter de grands bénéfices pour un risque des plus limités.

Christian Gollier a fait en outre observer que les politiques sectorielles conduisent bien souvent à promouvoir des actions coûteuses pour un résultat limité et à laisser de côté au contraire des actions dont le coût bénéfice est bien meilleur. Il prend en exemple la substitution en Europe de centrales au charbon par des centrales au gaz, qui représenterait un coût de 40 euros par tonne de CO2 économisée, car à énergie produite donnée les centrales au gaz émettent deux fois moins de dioxyde de carbone que les centrales à charbon. Il oppose à cette mesure celle des subventions allouées en France à l’installation de panneaux photovoltaïques qui représentent 350 euros de subventions par tonne de dioxyde de carbone économisée, soit près de dix fois plus.

Bettina Laville a fait observer qu’en raison du « tabou » qui frappe aujourd’hui l’idée d’augmenter le prix du carbone, tabou sur lequel on reviendra, la Convention citoyenne sur le climat (CCC) s’est trouvée enfermée dans cette approche sectorielle. L’idée d’agir sur le prix du carbone a été immédiatement écartée et, comme on l’a vu à la session 3, l’idée de quotas a été mise de côté par les organisateurs. Ce qui a eu pour résultat de donner l’impression que « le peuple » ne veut pas de solution globale au problème du réchauffement climatique. Et, de fait, les propositions de la Convention sont une juxtaposition de mesures sectorielles dont Bettina Laville fait observer, de surcroît, qu’elles ont introduit 7 ou 8 niches fiscales ou taxes sur le carbone s’ajoutant à celles qui existaient déjà.

Portée et limites du marché des quotas allouées aux entreprises

Christian De Perthuis, Géraud Guibert et Christian Gollier ont tous trois manifesté leur intérêt pour les quotas carbone alloués aux entreprises (famille 3.1). Ces quotas sont limités aujourd’hui aux 11 000 installations industrielles les plus grosses émettrices de l’Union Européenne. Elles représentent toutes ensemble 45 % des émissions territoriales. Selon les données de la Commission Européenne, elles ont permis en quinze ans une réduction de 21 % des émissions. Le marché des quotas a été révisé à partir de 2013 avec un mécanisme de mise aux enchères et l’objectif fixé a été de réduire les émissions de 2,2 % par an à partir de 2021.

De l’avis des intervenants, la portée de ce marché du carbone s’est trouvée jusqu’à présent réduite par trois facteurs :

Christian De Perthuis estime que ce système offre de grandes potentialités : si, selon lui, il s’est montré depuis 15 ans peu efficace, c’est avant tout parce que les objectifs qu’on lui a assignés étaient eux-mêmes trop modestes. Comme il le dit : « le jugement sur les outils est en fait un jugement sur les objectifs ». Il envisage deux voies d’amélioration :

Christian Gollier y ajoute naturellement un troisième objectif : une décroissance des quotas de 5 à 7 % d’année en année, condition de respect de l’obligation de résultat.

Ces propositions posent néanmoins une série de questions qui devront être éclaircies lors des séances suivantes :

Dans tous ces exemples, c’est l’Union Européenne qui est en première ligne.

Pourquoi l’action par le prix du carbone, qui fait consensus parmi les économistes classiques, est devenue aussi difficile à défendre ?

Les quatre premiers intervenants se sont montrés de fervents soutiens de la première famille de solutions, celle de l’action par le signal prix. Mais, avant d’en détailler les conditions de réussite, ils ont reconnu que la multiplication des erreurs a, du moins provisoirement, rendu cette solution politiquement indéfendable.

Pour comprendre ce qui s’est passé, il faut garder en mémoire une donnée fondamentale : l’élasticité des consommations directes d’énergie fossile en fonction du revenu est positive mais inférieure à 1. En d’autres termes, plus on est riche, plus on a une empreinte carbone importante, mais la croissance de cette empreinte est plus lente que la croissance des revenus : les ménages les plus pauvres ont de nombreuses dépenses énergétiques « contraintes » dans leur vie quotidienne, en particulier pour le chauffage et pour les déplacements. Ils ont également une consommation contrainte, pour leur alimentation et leur habillement mais dans ce cas il est difficile de distinguer émissions territorialisées et émissions importées. Le pourcentage de ces consommations indispensables dans leur budget est bien supérieur à leur poids chez les ménages les plus riches, ce qui explique l’importance de la précarité énergétique : les ménages les plus modestes sont parmi ceux qui ont le plus long trajet domicile travail, des voitures moins économes (du moins rapportée à la cylindrée) et des coûts de chauffage élevés notamment en raison de la mauvaise isolation des logements.

Or, les politiques de réduction de l’empreinte carbone par l’augmentation du prix du carbone menées jusqu’à présent ont été des politiques sectorielles. C’est déjà le cas de la TICPE, la taxe intérieure sur la consommation des produits pétroliers, qui frappe essentiellement les carburants pour les voitures et pour le chauffage, tandis que les grandes entreprises, l’agriculture et de nombreux autres secteurs économiques bénéficient d’exemptions ou de quotas gratuits. Ces taxes sont donc des impôts « régressifs » (l’inverse d’un impôt progressif dont le taux s’élève avec le revenu) : elles pénalisent les plus pauvres et augmentent les inégalités sociales. C’est déjà cette considération qui a conduit le Conseil Constitutionnel en décembre 2009 à « retoquer » la « contribution climat énergie », qu’à la suite du Sommet de Grenelle, le gouvernement Sarkozy avait voulu instaurer, avec une progressivité annoncée d’avance pour passer de 17 euros à 100 euros en vingt ans. Le Conseil Constitutionnel a jugé que cette contribution ne respectait pas deux principes fondamentaux : l’égalité devant l’impôt et l’intérêt général.

Comme l’a fait observer Bettina Laville, il faut examiner ces deux arguments différemment :

A toutes ces tentatives impopulaires pour taxer ainsi l’énergie - la taxe sur les carburants prévue pour le 1er janvier 2019 a été le déclencheur du mouvement des gilets jaunes- se sont ajoutées deux facteurs aggravants :

Comme nous allons le voir, les partisans de la première famille de solutions, par le signal prix, sont unanimes pour promouvoir une approche radicalement différente de celle qui a prévalu jusqu’à présent.

Les principes fondamentaux du « signal prix »

Entre les quatre intervenants qui ont présenté leur vision de la famille 1, le « signal prix », il y a un large consensus sur un certain nombre de principes fondamentaux et quelques divergences qui devront être mises en débat à la cinquième session.

Principes fondamentaux :

  1. Il doit s’agir d’une mesure globale fixant à l’avance une progression du prix du carbone de 5 à 7% par an, ce qui exclut d’exempter telle utilisation de l’énergie fossile ou telle branche économique au nom d’impératifs sociaux ou de la concurrence internationale.

  2. Le produit de cette taxe doit être intégralement redistribué, sur une base d’égalité entre tous, ce qui en fait un impôt progressif, reportant l’essentiel de l’effort de la transition sur les revenus les plus élevés.

  3. Cette augmentation prévisible et cette redistribution transparente permettent à tous les acteurs publics et privés d’adopter des stratégies à long terme de transformation du mode de vie, des systèmes de production, d’aménagement du territoire et de développer l’innovation technologique.

  4. Dans l’idéal, un tel prix du carbone devrait être mondial. C’est hors de portée sans doute pour l’instant. Mais pour intégrer l’ensemble de l’empreinte carbone et éviter qu’un prix élevé n’ait pour première conséquence la délocalisation des activités économiques, il faut l’instaurer au niveau européen, mettre en place une traçabilité carbone des filières et aboutir à une réforme de l’Organisation Mondiale du Commerce rendant possible la prise en compte intégrale de la valeur carbone des importations au même prix que la valeur européenne.

  5. La réforme de la taxe carbone doit être l’occasion d’une mise à plat générale de la fiscalité, selon le principe « l’impôt contribue à la justice sociale et au bien commun ».

  6. Les uns et les autres excluent l’idée de « fléchage » du produit de l’impôt en direction de telle ou telle politique sectorielle : c’est la dynamique d’ensemble de l’augmentation du prix du carbone qui fera naître les évolutions souhaitées.

  7. Il faut être très explicite sur le fait que ce rationnement géré par les prix induira des transformations structurelles de la société qu’il faut annoncer, assumer et accompagner.

La divergence principale qui s’est manifestée entre les quatre intervenants porte sur la question de savoir s’il faut un prix unique du carbone ou des prix différenciés. Christian Gollier estime impératif qu’il s’agisse d’un prix unique. Géraud Guibert est d’un avis contraire, du fait des consommations obligatoires. Cette question essentielle devra être élucidée au cours de la session 5.

Le principe des quotas individuels négociables

Armel Prieur en a fait une présentation succincte en fin de réunion. Les séances 7 et 8 y seront consacrées. On ne retiendra ici que quelques points essentiels :

  1. Des quotas individuels sont distribués également à tous les citoyens, avec une allocation annuelle de points carbone qui décroîtra d’une année sur l’autre, par exemple de 5 à 6 %, pour respecter l’objectif de réduction de 80 % de l’empreinte carbone en 2050, conformément aux chiffres du Conseil au Climat.

  2. Ce compte carbone créé une véritable monnaie : chaque achat est débité en euros et en points carbone.

  3. Le cycle de production des entreprises doit être neutre en carbone, pour cela elles intègrent dans le contenu « carbone » de vente de leurs produits le contenu carbone issu de l’ensemble de la filière. Ce qui signifie que les ménages reçoivent une dotation annuelle tandis que les entreprises ne reçoivent qu’une dotation de départ. Même règle pour les administrations, impôts et taxes se paient à la fois en euros et en points carbone (ce qui fera prendre conscience de la consommation d’énergie fossile dans les services publics).

  4. Le développement de la monnaie numérique rend aisé de disposer des deux monnaies sur la même carte.

  5. Pour engager les investissements nécessaires, notamment pour augmenter l’efficacité énergétique, il est possible d’emprunter de la monnaie carbone dans les mêmes termes que les emprunts actuels en euros.

  6. Les personnes et ménages frugaux capables de réduire leur besoin en carbone ont la possibilité de vendre leur excédent à ceux qui ont maintenu un mode de vie plus dispendieux. Le marché correspondant du carbone s’organise à un premier niveau régional, puis au niveau national puis au niveau européen.

  7. Le système est concevable au niveau d’un pays comme la France mais, du fait de la liberté des échanges sur le marché unique européen, c’est au niveau européen qu’il est souhaitable d’organiser le système.

Signal prix et quotas individuels négociables sont-ils une seule et même chose ?

C’est un point de débat essentiel pour les séances futures. Géraud Guibert estime que signal prix (famille numéro 1) et quotas individuels (famille 3.2) sont les deux faces d’une même monnaie puisque le marché des quotas donne dans les faits un « signal prix ». Or, sans marché d’échange de quotas, on aurait automatiquement du marché noir. Le marché des quotas, comme le prix carbone, ont à ses yeux le même mérite, donner une valeur de plus en plus forte à la tonne de dioxyde de carbone émise. Le signal prix et quotas alloués à des entreprises sont très proches. D’ailleurs les quatre intervenants favorables à l’action par le prix du carbone sont également favorables à l’élargissement du système d’échange de quotas entre entreprises. Par contre, il existe de très profondes différences entre la famille 1, le signal prix, et la famille 3.2, les quotas individuels négociables.

***

À ce stade nous pouvons pressentir de futurs débats plus que passionnants…

1 Ce qui avait valu son limogeage à la ministre de l’écologie Delphine Batho qui avait déclaré en 2013 dans les médias qu’elle s’opposerait à la récupération de la taxe carbone pour financer le CICE.

Références

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