Paysage et démocratie : enseignements de l’histoire politique de la gouvernance territoriale

Dimensions du Paysage - Réflexions et propositions pour la mise en oeuvre de la Convention européenne du paysage

Yves Luginbühl, avril 2017

Jusqu’à une période récente le paysage a relevé de décisions politiques prises dans un contexte de démocratie représentative, mais le plus souvent sous-tendues par des avis d’experts. La démocratie semblait ainsi aller de soi. Mais à la réflexion, très vite apparaissent de multiples questions qui se réfèrent au mode de gouvernance des territoires, à la place de la connaissance savante par rapport aux savoirs empiriques, à l’intérêt qu’y portent les citoyens, aux relations entre le monde politique et la société civile, au développement des expériences de participation à la prise de décision politique, et autres. Le présent rapport, réalisé dans le cadre des travaux du Conseil de l’Europe en faveur de la mise en oeuvre de la Convention européenne du paysage avec le soutien de l’Office fédéral de l’environnement de la Suisse, tente d’ouvrir des pistes de réflexion et de proposer les termes d’un débat sur les formes de gouvernance territoriale et paysagère.

Il faudrait remonter à l’Antiquité sumérienne, indienne et surtout grecque et à la polis, cité où le forum constituait le lieu du débat entre les citoyens ; mais ces premières formes de démocratie étaient fortement inégalitaires, n’acceptant la participation ni des femmes, ni des esclaves, ni des métèques, du moins pour la « démocratie » athénienne. Nous n’irons pas jusqu’à cette période, mais nous commencerons par le Quattrocento italien ; il présente en effet un exemple très représentatif des questions qui se posent dans la gouvernance territoriale et paysagère. Exemple illustre, quasi trivial tant il est connu et tant il a souvent illustré la Convention européenne du paysage. Il s’agit bien évidemment des Effets du bon et du mauvais gouvernement, la célèbre fresque d’Ambrogio Lorenzetti peinte sur les murs d’une salle du palais ducal de Sienne en 1338 et qui représente une leçon de gouvernance territoriale. Constituée par quatre ensembles de représentation picturale, elle a été réalisée dans un contexte politique singulier qui a vu évoluer la gouvernance territoriale et paysagère d’un gouvernement composé à l’origine des Vingt-quatre pour passer à un gouvernement plus restreint, celui des Neuf, qui assurait le pouvoir des grandes familles de l’aristocratie communale.

Comme l’indique Chiara Frugoni :

« les Neuf, plutôt que de se faire représenter directement, [ont] préféré montrer plutôt le gouvernement des Vingt-quatre qui dura de 1236 à 1270 et fut créé pour s’opposer au pouvoir absolu du podestat et à l’influence des grandes familles, avec la constitution du conseil dit ‘Consistoire Elu’ qui marqua l’entrée du populus dans le gouvernement de la ville : dans un discours de propagande tel que cette fresque, le rappel du passé peut fournir l’appui rassurant de la tradition et de l’Histoire et suggérer, à travers une réalité passée, beaucoup plus ouverte aux classes sociales inférieures que ne l’était le gouvernement des Neuf, le modèle sans nul doute démagogique duquel le gouvernement prétendait s’inspirer » (Frugoni, 1995:8).

La fresque représente :

« une conception de la gouvernance territoriale qui peut se transposer en gouvernance paysagère et part de l’hypothèse que chaque acteur, à son échelle, autant temporelle que spatiale, gouverne une part du paysage dans lequel il vit ; conception qui renvoie au doublon droits et devoirs de chaque citoyen. Si l’on examine la fresque de Lorenzetti, chaque individu, à son échelle, dans les fonctions qu’il remplit dans la société décrite par le peintre, en gouverne une part, c’est-à-dire quelques éléments de la composition du paysage, qu’il soit rural ou urbain. Le fait que l’artiste représente le bon gouvernement à côté du paysage qu’il gère avec les sujets du pouvoir ne signifie pas que ce paysage-là ne dépend, dans sa gestion politique, que du prince et des personnages qui l’entourent. Lorenzetti le fait bien ressentir au spectateur de la fresque : chacun est à son poste, remplit sa fonction, même l’“essaim dansant des demoiselles”, belle expression proposée par Georges Duby. Le sens politique du tableau est celui de l’ordre, de la paix, de l’abondance, d’une sérénité qui se dégage du paysage, même si l’on sait pertinemment que ce régime politique n’est pas une démocratie, qu’il est un régime autoritaire où les droits de l’homme ont encore peu de signification » (Luginbühl, 2012).

À l’inverse, le paysage du mauvais gouvernement est le paysage du pillage, de la guerre, du crime et de l’absence d’activité productive. Lorenzetti a écrit sur la fresque du mauvais gouvernement ses vices : avarice, luxure, orgueil, injustice… Denis Cosgrove évoque la question de la représentation du pouvoir politique et estime que ses détenteurs, comme le duc de Sienne, ont considéré que le recours à des représentants des quartiers qui composent la ville dans les prises de décision était allé trop loin ; l’élite politique restreignit radicalement le rôle de ces représentants, donnant ainsi plus de pouvoir aux riches aristocrates et bourgeois, privilégiant l’individualisme sur la vie collective (Cosgrove, 1998:27). Il faut dire que dans cette période, les élites sociales et en particulier le pouvoir régalien cherchaient à lutter contre les pratiques collectives et les terres communes qu’elles impliquaient, comme dans le cas de l’Angleterre où les Lords régnant sur les counties ont engagé la mise en place des enclosures (dès le xiiie siècle) pour instituer des domaines privés en lieu et place des commons, terres collectives qui constituaient la terre des paysans pauvres.

Les commons peuvent être considérés comme une forme de gouvernance partagée d’un territoire – nous n’irons pas jusqu’à dire qu’elle était démocratique – qui permettait à ces paysans d’accéder à une économie de survie négociée entre eux-mêmes et le pouvoir seigneurial et qui a évolué au cours du temps, en particulier entre 1750 et 1850 avec les parliamentaries enclosures mises en oeuvre par le parlement ; celles-ci achevèrent d’instaurer la propriété individuelle du sol dans tout le Royaume-Uni. Cette évolution de gouvernance territoriale et paysagère, qui fit passer le paysage anglais de paysages d’openfields à des paysages de bocages avec des parcelles entourées de haies végétales (aubépines et chênes), s’exerça à l’échelle du royaume et permit aux monarques anglais d’imposer un droit régalien face au droit coutumier qui était l’un des principes de la féodalité.

Ce fut en même temps une révolution économique, celle de l’avènement du libéralisme, avec la révolution fourragère et le début du développement industriel, processus sur lesquels Adam Smith (1776) puis Ricardo (1817) ont élaboré leurs théories économiques fondées sur le marché, qui furent ensuite à l’origine de celles de Karl Marx avec Le Capital (1867). Un autre exemple mérite d’être cité, car il s’est produit dans une région européenne où le premier mot équivalent au terme « paysage » est apparu au XVe siècle. Dans les Frises hollandaise, allemande et danoise, les paysans qui occupaient les terres de marais en bordure de la mer du Nord édifiaient des terpen, sortes de tertres qu’ils construisaient en accumulant de la terre prélevée à proximité, de manière à être à l’abri des plus fortes marées (Lebecq, 1980). Sur ces terpen, ils installaient leurs fermes et y vivaient de manière plus ou moins isolée du pouvoir seigneurial. Ils géraient ainsi leur territoire de vie de manière presque autonome, éloignés des règles contraignantes de la féodalité. Cette pratique fut très répandue aux xe et xie siècles, au point que les chercheurs purent cartographier ces terpen, qui étaient au nombre de 1 000 au moins. Dire que cette gestion territoriale et paysagère était démocratique serait exagéré. Mais elle représentait une gouvernance partagée entre un petit nombre d’individus et à une échelle microlocale.

Si cet exemple est mentionné, c’est parce que c’est dans cette région littorale d’Europe du Nord que le terme lantscap est apparu en 1462, première occurrence connue de l’équivalent du mot « paysage » ; or, ce terme allie land, c’est-à-dire pays, et scap, équivalent de l’allemand Schaft signifiant communauté, mais il le complète par le droit coutumier qui constituait une forme de gouvernance territoriale.

Or, la destinée du paysage est précisément de rompre avec le droit coutumier et de s’inscrire dans le droit régalien, tel que l’évolution du sens du mot anglais landscape, issu du danois landskab, le révèle. Kenneth Olwig a superbement conté cette évolution du mot, calqué sur le terme danois à la suite du mariage du roi d’Angleterre James I Stuart avec la princesse danoise Anne, qui a emporté le landskab dans ses bagages. Le couple royal y a vu un moyen d’imposer le droit régalien contre le droit coutumier défendu par les Lords et d’instaurer, à la suite du rattachement de l’Écosse à l’Angleterre, le Royaume-Uni (Olwig, 2002). Encore une fois, le droit coutumier n’était pas la marque d’une gouvernance territoriale et paysagère démocratique ; mais le droit régalien non plus, qui était davantage une forme d’absolutisme.

D’autres formes de gouvernement ont cependant existé entre-temps, comme en Angleterre où le Parlement anglais apparaît tout en restreignant le pouvoir royal selon les principes de la Grande Charte. Le premier parlement élu est le Parlement de Montfort en Angleterre, en 1265. Seule une petite minorité dispose d’une voix : le Parlement est élu par un pourcentage très faible de la population. La convocation du Parlement dépend du bon vouloir du roi ou de la reine (le plus souvent lorsque la royauté a besoin d’argent). Le pouvoir du Parlement s’est toutefois développé au cours du temps et en particulier lors de la Révolution Glorieuse de 1688, avec l’adaptation du Bill of Rights, établi en 1689, qui lui attribue davantage d’influence ; l’électorat augmente lentement et le Parlement prend de plus en plus de pouvoir jusqu’à ce que la monarchie ne remplisse plus qu’un rôle emblématique. Ces périodes de la Renaissance et jusqu’au xviiie siècle ont vu des pouvoirs despotiques s’imposer dans toute l’Europe et c’est bien pour cette raison que les révolutions sont apparues lors du siècle des Lumières. Les deux premières démocraties modernes sont en effet nées à ce moment clé de l’histoire politique du monde : la démocratie américaine (1788) a devancé la démocratie française et leurs modèles ont fait des émules dans le monde entier. La première n’était pourtant pas considérée par ses pères fondateurs comme une démocratie, mais elle est envisagée par les historiens comme la première démocratie libérale, dans la mesure où l’engagement constitutionnel (1788) fonde les principes naturels de liberté et d’égalité devant la loi, et s’oppose aux régimes aristocratiques. Cependant, la relation entre ces démocraties et la question du paysage n’est pas immédiate. Et d’autre part, les démocraties ont évolué et n’ont pas connu les mêmes principes tout au long de l’Histoire : en France, le suffrage universel a été instauré en 1848 et le vote des femmes a été institué en 1944.

Les exemples qui précèdent montrent en tout cas que cette forme de gouvernance politique pouvait se décliner selon diverses échelles, et d’innombrables cas très divers existent dans le monde entier à toutes les échelles, plus ou moins ouverts à la participation de certains groupes de la société ; l’exemple africain de l’arbre à palabres en est un, en effet ; mais peut-on en parler en termes de démocratie ? Nelson Mandela estime ainsi que l’arbre à palabres, qu’il dénomme la « Grande Demeure », constitue un système démocratique d’exercice du pouvoir, permettant à chacun de s’exprimer au-delà des hiérarchies sociales qui existent forcément (Mandela, 1995). Si la place des femmes y est mineure et le renforcement de leur participation souhaité, l’arbre à palabres est un moyen de discuter des problèmes de la société locale, des conflits qui l’animent, des éventuelles punitions qu’il faut infliger à un individu qui a enfreint la règle commune. Mais comme l’exemple des terpen de la mer du Nord ou celui de la fresque de Lorenzetti, ces exemples se déroulent à une échelle locale et ne concernent pas l’échelle nationale qui est cependant celle de la mise en oeuvre des démocraties politiques de la planète.

CONCLUSION

La relation démocratie/paysage est un domaine complexe qui dépend de multiples facteurs appartenant à de nombreux champs de signification. Si des expériences existent partout, tant en Europe que dans d’autres États du monde, elles ne s’appliquent pas de la même manière à l’échelle internationale, européenne, nationale, régionale et locale. Il paraît clair que l’échelle locale est celle qui répond le plus aux souhaits de dépendante de processus difficilement maîtrisables par les peuples. D’ailleurs, le projet de Traité constitutionnel de l’Union européenne, proposé en 2004, distinguant la démocratie participative de la démocratie représentative, y voyait un moyen de « dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives de la société civile ». Même si ce traité n’a pas été retenu parce que plusieurs États s’y sont opposés par un vote défavorable. Le désir de participation n’en est pas moins relativement vif dans les sociétés européennes. Parmi ces facteurs, le sens même du terme « paysage », qui n’est pas toujours identique dans les États d’Europe, mais qui a été défini avec l’assentiment de la grande majorité des États européens à travers la ratification de la Convention européenne du paysage, intervient en interaction avec les échelles d’action et le statut des acteurs mobilisés. En Europe comme dans d’autres continents, se manifeste le désir des populations d’être écoutées par le monde politique qui, souvent, semble dépassé pour affronter les grands processus mondiaux des échanges commerciaux et financiers. La participation devient un exercice démocratique revendiqué par de nombreux mouvements sociaux, comme les « Indignés » ou le Forum social mondial, qui peinent cependant à faire entendre leurs voix. Plusieurs pistes de réflexion s’avèrent déjà pertinentes pour poursuivre l’engagement dans la mise en oeuvre d’une démocratie qui permette d’aborder la question du cadre de vie, paysage du quotidien des populations. Mais, plus généralement, il est essentiel de développer la réflexion sur la démocratie d’interaction ou délibérative en favorisant la recherche en sciences sociales et écologiques, déjà investies dans ce thème, mais insuffisamment soutenues par les crédits de recherche qui ont subi des diminutions importantes ces dernières années en raison de la crise et de l’exigence de réduire les déficits publics.

L’exercice de la démocratie ne peut s’affranchir de la complexité des processus de production et de transformation des paysages pour lesquels une mobilisation sociale à l’échelle européenne est née avec la Convention européenne du paysage. Le paysage constitue lui-même un « complexe » de significations matérielles et immatérielles que la science a séparées et a ainsi réduites, au point de rendre l’action paysagère difficile, alors qu’elle offre des potentialités à la mesure des espoirs que ses partisans nourrissent à son égard :

« (…) la science est devenue aveugle dans son incapacité à contrôler, prévoir, même concevoir son rôle social, dans son incapacité à intégrer, articuler, réfléchir ses propres connaissances. Si effectivement, l’esprit humain ne peut appréhender l’ensemble énorme du savoir disciplinaire, alors il faut changer, soit l’esprit humain, soit le savoir disciplinarisé. » (Morin, 2005:106)

Références

En savoir plus

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VOIR CI-DESSOUS D’AUTRES PROJETS

paysage-developpement-durable.fr

1) « L’appréhension du paysage urbain, une opportunité pour renouveler les conceptions urbaines environnementales et les démarches participatives », Emeline Bailly, CSTB, France, Rosemary Wakeman, Fordham University, New York. Comparaison des démarches participatives entre la Plaine St-Denis au nord de Paris et le site de Melrose dans le Bronx.

2) « Gestion participative des paysages : construction d’une ressource culturelle pour l’appropriation des enjeux de biodiversité ? », Aurélien Allouche, Alain Dervieux, François Mesléard, Alain Sandoz. La recherche développe une démarche participative dans le Parc naturel régional de Camargue en tentant d’évaluer les capacités d’une telle démarche à gérer le risque d’inondation et la biodiversité ou la recréation de la nature.

3) « La participation et la médiation paysagère et le renouvellement des pratiques paysagistes », David Montembault, Agrocampus Ouest, Serge Briffaud, Rémi Bercovitz, École nationale supérieure d’architecture et de paysage de Bordeaux, Monique Toublanc, École nationale supérieure de paysage de Versailles, Antoine Luginbühl, Association Passeurs, et al. Recherche - action portant sur deux territoires différents, l’un sur l’élaboration d’un projet de paysage dans une commune ligérienne, l’autre sur une approche historique dans les Deux-Sèvres.

4) « Paysage et développement durable : à la recherche d’une participation créative », Yvette Lazzeri, Hélène Balu, Anne Cadoret, Florent Chiappero, Michel Chiappero, Caroline Giran-Samat, Arina Latz, Béatrice Mésini, Hélène Tudela, Martine Perron, Centre d’études et de recherches internationales et communautaires (CERIC), Aix-Marseille Université, CNRS, université de Pau, université de Toulon. Recherche qui fait le point sur les démarches participatives en Europe, surtout dans le domaine architectural.

5) « Dynamique des modèles paysagers dans les villes nouvelles, cultiver des paysages durables », Marie-Jo Menozzi, ethnosociologue indépendante, Etienne Bertrand, Bureau d’études de Gally, Julien Laborde, Mnémosis. Recherche sur une démarche participative portant sur la ville nouvelle du Val Maubuée.

6) « Dynamiques paysagères et perceptions des interfaces arborées, quels enjeux pour la mise en place de la Trame verte et bleue ? », Sylvie Guillerme et al., GEODE, CNRS et université de Toulouse-le-Mirail. Recherche portant sur la participation des acteurs concernés par les arbres hors forêts dans le sud-ouest de la France