Les opérateurs du logement social

Cécile CANPOLAT, 2007

Association Internationale de Techniciens, Experts et Chercheurs (AITEC)

Cette fiche, rédigée à l’époque de la loi DALO, présente l’histoire des opérateurs du logement social, en France et expose les enjeux dont ils ont eu à se saisir et les limites auxquelles ils ont été confrontés, dans le cadre de la crise du logement.

Les opérateurs du logement social – aussi appelés organismes HLM (habitation à loyer modéré) – sont depuis près d’un siècle les piliers de la politique de logement en France. Fruit de l’initiative du patronat social et de la volonté des collectivités locales, le paysage actuel garde la trace de cette double origine. Cependant, au-delà des logiques propres à chaque “famille” d’opérateurs du logement social, ces derniers se caractérisent par leurs métiers communs : produire des logements locatifs pour des populations à revenus modestes (construction neuve ou acquisition-réhabilitation), les gérer et éventuellement accompagner l’accession sociale à la propriété ; ainsi que par les règles qui leur sont applicables (activité à but non lucratif). Marqué jusqu’à présent par une grande stabilité, le paysage des opérateurs du logement social en France connaît cependant aujourd’hui des évolutions notables qui devraient aller croissantes : impact de la décentralisation, financiarisation…

Quelques repères historiques

Les opérateurs du logement social aujourd’hui

La France compte aujourd’hui 4,1 millions de logements locatifs et de logements-foyers gérés par les organismes HLM. Ils représentent au total 16 % des résidences principales du pays et logent 10 millions de personnes.

Au total, il existe plus de 820 organismes HLM qui emploient 73 000 salariés.

On distingue deux grandes catégories d’organismes HLM :

Il faut ajouter à ces organismes une soixantaine de sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI) et 160 sociétés coopératives d’HLM.

Cependant, la notion d’opérateur du logement social ne peut se réduire à ces 5 catégories d’acteurs (OPHLM, OPAC, ESH, SACI, coopératives HLM) qu’il est convenu d’appeler « les organismes HLM ». Si l’on considère non pas les statuts mais les métiers mis en œuvre, c’est-à-dire la production et la gestion de logements destinés à des ménages ayant des difficultés économiques et/ou sociales, il faut y inclure les sociétés d’économie mixte (SEM) ainsi que les associations agréées. A cet égard, il faut souligner le rôle déterminant des associations dont le parc de logements est marginal quantitativement mais qui accueillent les populations les plus fragiles que le parc social classique n’a pas été en mesure de loger.

Ordonnance du 1er février 2007 relative aux offices publics de l’habitat

De façon très schématique, on a coutume de distinguer des logiques propres à chaque famille d’organismes HLM : les OPHLM sont marqués par une logique politique, les orientations stratégiques étant définies par les élus locaux ; les ESH sont marquées par une logique gestionnaire, en lien avec leur ancrage dans le monde de l’entreprise privée ; et les OPAC sont un peu hybrides entre ces deux logiques.

Dans la pratique, on constate de plus en plus un rapprochement entre les différentes logiques ; et il est fréquent qu’un OPHLM se transforme en OPAC.

Suite à la loi du 13 juillet 2006 “portant engagement national pour le logement”, l’ordonnance du 1er février 2007 prévoit la transformation de plein droit des OPHLM et des OPAC en office public de l’habitat (OPH). Ce nouveau cadre institutionnel, en grande partie inspiré du statut des OPAC, permet notamment aux offices de s’adapter au contexte nouveau créé par le renforcement de compétences des collectivités territoriales dans le domaine de l’habitat.

Enjeux actuels

Les enjeux actuels auxquels sont confrontés les opérateurs du logement social sont principalement de deux ordres :

Répondre à la demande en logement social et à ses évolutions

A l’heure actuelle, le rythme de production des logements sociaux en France ne permet pas d’absorber une demande croissante. Le déficit est évalué à 800 000 logements sociaux environ. Le premier enjeu est donc bien celui d’une relance massive de la production de logements qui soient effectivement abordables pour les ménages les plus modestes.

En outre, les organismes HLM sont depuis plusieurs années engagés dans le renouvellement urbain qui conjugue construction, démolition et poursuite de l’amélioration du parc. Au-delà des interventions sur les immeubles, il intègre la redéfinition des espaces, des voiries, des transports, des équipements ainsi que l’implantation ou le développement d’activités économiques ou culturelles. Dans ce cadre, les opérateurs sont parfois contraints d’arbitrer entre production nouvelle (offre supplémentaire) et renouvellement du stock (amélioration qualitative de l’offre).

Cette évolution du parc pour répondre à la demande doit notamment intégrer l’adaptation des logements au vieillissement de la population ainsi que les impératifs de développement durable, en particulier sous l’angle de la maîtrise de l’énergie / maîtrise des charges. Les opérateurs sont par ailleurs confrontés à la difficulté d’assurer le logement des plus démunis tout en respectant les équilibres de peuplement (exigence de mixité sociale).

De plus, ils doivent poursuivre leurs efforts pour assurer la meilleure qualité de service rendu aux locataires ; cela passe notamment par la mobilisation et la formation de personnels de proximité (gardiens, médiateurs, agents d’accueil, conseillères sociales) mais aussi le partenariat avec les acteurs locaux dans une logique de gestion urbaine de proximité (régie de quartier, club de prévention, etc.).

Ajoutons que, vu l’ampleur de la demande en logement social au plan quantitatif, il ne suffira pas de jouer sur le stock pour obtenir des effets à court et moyen terme, il faudra aussi intervenir sur les flux. A l’heure actuelle, le taux de rotation dans le parc social situé autour de 10 % ne permet pas d’accueillir massivement de nouveaux ménages. L’accession sociale à la propriété apparaît comme l’une des formes privilégiées pour (re)créer de la mobilité résidentielle.

S’adapter aux évolutions du contexte institutionnel et juridique

Le premier élément à prendre en compte est que l’environnement des opérateurs du logement social évolue. Ainsi, la décentralisation confère aux collectivités territoriales un rôle accru dans les politiques du logement.

On assiste également à l’arrivée de nouveaux opérateurs privés tels que l’Association Foncière Logement (AFL) gérée par les partenaires sociaux.

Plus globalement, le secteur du logement social est marqué par une logique de financiarisation. Les organismes HLM obéissent de plus en plus à des logiques financières de gestion. Le rôle du « 1 % Logement » en tant que financeur et actionnaire de référence de nombreuses ESH se renforce : la loi « Borloo » de 2003 donne désormais le pouvoir aux actionnaires. Une forme de privatisation rampante des outils de financement (livret A) est en marche.

Jusqu’à présent, la France a persisté dans le choix d’opérateurs du logement social spécialisés et protégés de la concurrence. A cet égard, le paysage français des opérateurs reste en marge des transformations constatées en Europe. Cependant, l’impact du droit communautaire sur le logement social est appelé à s’accroître, en particulier sous l’aspect de la mise en concurrence. Le mouvement de banalisation des organismes HLM, entamé par la réforme des aides à la pierre à la fin des années 1970 mais resté marginal, devrait ainsi s’accélérer.

Referencias

Guerrand Roger-Henri et Quillot Roger ; Cent ans d’habitat social : une utopie réaliste, Albin Michel, 176p., 1989

Ecole Nationale de l’Administration, Séminaire relatif au logement, groupe 6 : les opérateurs du logement social, 2006

Union Sociale pour l’Habitat, Logement social : quel encadrement après l’exclusion de la directive services ?, Rapport 2005-2006. [www.union-hlm.org->www.union-hlm.org]

Para ir más allá